北京市常住人口数量的不断增加，造成了对水、能源的消费量和土地的占用量不断加大。但北京境内没有大江大河，地表水的资源开发率高达86%，地下水过度开采，多年平均水资源量为37.4亿立方米，人均水资源不到全国平均水平的1/8。2006年，北京市的能源消费总量达到5904.1万吨标准煤，95%的煤炭、100%的天然气、70%的成品油、61%的电力供应均由外部调入。北京市土地面积只有16410.54平方公里，人均土地资源不到全国平均水平的1/6。能源、水资源、土地供给已成为北京市经济发展和结构调整的刚性约束。此外，生态建设和环境保护的形势也日益严峻。近年来，北京市已采取有力措施，在资源节约、废弃物回收利用、清洁生产等方面取得重大进展，但仍然存在许多需要加以重视的问题。
一、北京市循环经济发展亟待解决的问题
北京市虽然在资源节约、废弃物回收利用、清洁生产等循环经济发展方面取得了重大进展，但仍存在许多需要加以重视的问题。这些问题主要包括：技术层面的问题；市场机制和市场体系尚未健全和完善；法规标准的缺乏；缺乏鼓励和支持循环经济发展的政策。
（一）技术层面的问题
1. 粗放式发展模式还在延续
虽然北京市万元GDP能耗、水耗水平在全国处于前列，但与发达国家相比还有较大差距。按2006年北京市万元GDP能耗计算，每吨能耗实现的GDP为14130元(按当量热值计算)，按现汇折算约为1786美元。与国外1997年每吨能耗实现GDP的数据相比较，日本是北京的4倍、英国是2倍、法国是2.3倍、美国是1.4倍。
目前北京市的产业结构还不合理，与自身的能源和水资源条件还不相适应，高耗能、耗水的传统制造业，如冶金、化工、纺织等还占有相当的比重。2006年，制造业的能耗仍然高达2362万吨标准煤，占行业能源消费总量的40.0%。高投入、高能耗、高污染、低产出的状况还没有从根本上得到改变。
2. 废弃物综合利用水平仍然较低
2006年，北京市废纸利用率仅10%，旧轮胎翻新量仅占可翻新量的4%，电子废弃物只有20%进入拆解集散地，80%由个体商贩自行进行处理。
许多小区、大厦还没有配套建设相应的垃圾分类收集设施；即使配套建设了相应垃圾分类收集设施的小区、大厦也存在混放垃圾的情况。垃圾分类措施落实较差，生活垃圾分类率仅为15%。
北京市垃圾无害化处理的主要方式为卫生填埋，所占比重为89.6%（堆肥和焚烧所占比重仅为5.8%和4.6%），占地面积达327公顷，占用了大量的土地资源，而且现有垃圾卫生填埋工艺也不够完善，垃圾的资源化综合利用水平并不高。
3. 清洁生产存在轻内涵、轻治本的问题
企业清洁生产仍仅限于部分行业的重点大中型企业；已经开展清洁生产的企业绝大多数还停留在清洁生产审核阶段，重点放在无费和低费方案，尚没有与技术改造、结构调整相结合，清洁生产的效果还不够明显。2006年，北京市污水排放总量高达12.6亿立方米，处理率为73.8%。
废纸产生量约270万吨，废旧塑料制品约70万吨；工业危险废物产生量约14万吨，医疗废物、废铅酸蓄电池、废矿物油等社会源危险废物约6万吨。电子废弃物产生量为10.4万吨，废轮胎产生量约三百多万条。
（二）市场机制和市场体系尚未健全和完善
1. 鼓励节约资源的价格体系尚未建立
能源定价没有实现市场化，价格过低。能源价格既不能反映能源资源的稀缺程度，也不能反映能源产品的国内供求关系和能源生产、使用过程中的外部成本，如环境污染和生态破坏。
在促进节约用水上，经济杠杆的作用尚未得到有效发挥。北京市水价虽经数次调整，但水价体系相对单一，价格上没有分层次、分台阶地考虑居民对水价的承受能力。合理的水价机制有待于进一步完善。
2. 经营运作调节不利，造成废弃物综合利用产业发展不均衡
再生资源的回收利用基本处于“自由市场”状态，与其对经济可持续发展所具有的战略地位极不相称。在成本的约束下，中心城区废弃物回收利用网点不断萎缩，形成区域不均衡；从业者以“大利大干、小利小干、无利不干”为原则，造成许多可回收利用的品种，如废橡胶、非塑料、废玻璃等没有得到充分回收利用，形成成分结构的不均衡；回收与利用之间衔接不畅通，导致产业链发育不均衡。
3. 覆盖全北京的循环经济信息平台尚未建立
建立循环经济信息平台、清洁生产和再生资源利用信息网络，可以使企业内、企业间、行业间、部门间、社会生活的废弃物相互交换成为可能并且更加便捷，从而实现减少污染、提高资源利用率、节约资金的目的。但目前覆盖全北京的循环经济信息平台尚未建立。
（三）缺乏有关循环经济发展的法规标准
推进循环经济发展，法律法规是不可或缺的手段。但从总体上看，北京还没有形成促进循环经济发展的法律框架。已有的一些法规原则过于笼统，可操作性不强。相关法规之间不够协调，有关的配套措施不到位。在具体行业或领域中，缺少节能、节水等方面的标准。如在能耗上，缺乏空调、电冰箱等商品的耗能标准；在用地方面缺乏用地标准；在节水方面缺乏行业用水等水耗上的标准。在其他方面也同样缺乏标准。
例如缺乏节能性建筑的节能标准；缺乏包装物减量化的具体标准；缺乏再生资源回收利用行业的技术标准。
（四）缺乏鼓励和支持循环经济的政策
北京市尚未将发展循环经济的政策纳入到宏观经济调控政策体系之中，使之与其他政策相配套。例如，发展循环经济和生态工业的工作还未能与现有的、执行较好的环境管理制度和政策融为一体。再如，推动资源回收和循环利用的一个重要基础，是生产者责任延伸制度、再生资源分类回收、建立不易回收的废旧物资回收处理费用机制等。这些都属于市场失灵的领域，需要政府的宏观调控和政策激励，但北京市还没有建立相应的回收处理费用机制和有效的激励政策。
二、北京市发展循环经济的财政对策要点
循环经济是一种全新的经济发展理念和模式，因此，发展的关键在于加速经济增长方式的转变，即要按照循环经济理论和科学发展观的要求，从传统的资源依赖过量消耗型、粗放经营的经济增长方式向资源节约循环型、集约经营的经济增长方式转变，也就是转变到经济、社会与生态协调发展的模式上来，并且进入到经济结构调整之中，以“协调”和“循环”为主要手段，落实到各个环节，从而达到节约资源和保护环境的目的。
实现经济增长方式转变，制度环境与政策条件十分重要。为此，必须建立一整套新的经济制度体系，包括产权、价格等基础性制度，生产、采购、消费和贸易等规范性制度，财政、金融、税收和投资等鼓励性制度，国民经济核算、审计和会计等考核性制度。通过一定的制度安排，规范引导经济运行。此外，国家经济综合部门要制定产业政策，鼓励发展资源消耗低、附加值高的高新技术产业、服务业和用高新技术改造传统产业。具体地说，北京市发展循环经济的财政对策要点包括：
（一）增加循环经济预算投入
根据国家和北京市发展循环经济的要求，调整现有的财政支出结构，增加对循环经济发展的预算投入，设立北京市发展循环经济专项资金，并确保循环经济预算投入增长幅度高于财政收入增长幅度。公共预算资金在循环经济领域中不可能“均匀”使用，设立北京市发展循环经济专项资金时，应坚持择优支持、突出重点、效率优先、公正透明原则，下设节能、清洁生产、开发新能源、环保、资源综合利用等子科目。
（二）实施财政补贴
北京市的财政收入有限，需要补贴支援的事业很多，循环经济的发展过度依赖政府的财政补贴支持并不是长久之计。因此，北京市政府只能对循环经济发展的“重中之重”实施财政补贴，并应在财政补贴的过程中，采取公开招标、公平竞争的机制。只有这样才有可能取得既扩大生产规模，又降低成本的双重效应。
1．对企业节能、清洁生产、环保、资源综合利用以及新能源和可再生能源开发利用方面的重大新技术、重大新产品的研发、推广和技术改造项目，按照实际投资总额给予一定比例的专项补助。
2．企业采用合同能源管理模式推广的相关项目，按照其项目生产后的实际节能效益给予补助，补助资金不超过项目固定资产投资总额的一定比例。补助资金的一部分用于补助合同能源管理服务机构，另有一定比例补助给服务接受单位。
3．对发展循环经济和生态工业园区建设必需的重大基础设施项目给予一定的资金补贴支持。
（三）推行政府绿色采购
1．尽快发布强制性、指导性绿色采购清单以及禁止采购清单。绿色采购标准的制定和绿色采购清单的编制是实施政府绿色采购的核心，政府采购人员只有依据标准和清单才可能进行科学、合理的采购。绿色清单应该分为强制性清单和指导性清单。强制性清单是政府采购相关产品时，必须遵行的清单和标准；指导性清单则主要是起指导性作用，要求政府采购人员在发生与节能环保相关的产品或服务采购时，应该优先考虑的清单或标准，指导性清单并不具有强制性。此外，还应出台禁止采购清单，政府通过监测和考察，将一些明显不利于循环经济发展的产品和企业，纳入政府禁止采购清单。
2．以集中采购模式强化政府绿色采购规模。政府绿色采购必须达到一定的规模，才能体现其示范作用和乘数作用。因此，政府绿色采购清单上的循环经济类产品的种类和绿色采购占全部政府采购的比例都需要逐步扩大，并在此基础上强化循环经济类产品的法定购买比例。
3．建立绿色采购信息网络，制定政府绿色采购绩效考评办法。建立绿色采购信息网络可为采购方和供应商了解和搜集绿色信息提供方便，拓宽政府采购信息流通渠道。同时，还可以增加政府绿色采购的透明度，便于相关部门的监督和管理，提高政府绿色采购效率。此外，在政府绿色采购逐步形成规模以后，建立相应的绩效考评办法，将政府绿色采购绩效纳入政府的年度考核是公共财政框架下提高财政资金使用的有效性，确保政府绿色采购有效发挥作用，同时提高政府行政效率的重要管理措施。
（四）积极向中央争取相关税收减免
1．节能领域的税收减免政策。针对节能领域的税收减免政策既包括针对节能产品生产者的税收减免政策，也包括针对节能技术推广者和节能产品消费者的税收减免政策，针对节能产品生产者的税收减免政策，可参照高新技术企业和资源综合利用企业的税收优惠政策，对节能产品生产企业给予一定的所得税优惠；针对节能技术推广者和节能产品消费者实行税收减免政策，可在对企业取得节能产品技术性服务收入时免征企业所得税，或在企业进行节能改造时，对其购置节能产品的费用从企业应纳所得税额中予以部分扣除。
2．清洁生产领域的税收减免政策。对清洁生产中的资源综合利用、节能降耗等项目和利用“三废”生产的产品，按照国家有关规定给予税收优惠。对符合国家资源综合利用税收优惠政策规定条件的，经北京市有关部门认定后，税务部门予以办理减免税；实施清洁生产技术开发和技术转让所得收入可按国家有关规定享受减免税收优惠；对技改项目中国内不能生产而直接用于清洁生产的进口设备、仪器和技术资料，可以享受给予进口关税、进口环节增值税优惠。
3．环保产业领域的税收减免政策。一是从废水中提炼、加工产品或原料的工业企业、污水处理厂，在一定时期内，可对其综合利用污水资源所得及企业或个人的相关专利减免所得税，对污水资源综合利用产品减免增值税，对特许使用权、对外转让专利技术等所获取的收入免征或减少征收营业税。二是对生产经营过程中使用无污染或减少污染机器设备（如无公害的生产设备、特定基础材料产业结构改善用设备等）的企业实行加速折旧制度，这样不但可以扼制污染产生的可能性，还可以鼓励企业积极开发先进技术，加速设备的更新换代。三是企业对治污领域里的科技研究与开发费用，未形成无形资产的可以按实际发生额的一定比例在计算企业所得税时扣除；形成无形资产的可以按实际发生额的一定比例计入无形资产原值，按照有关规定摊销。
4．资源综合利用领域的税收减免政策。一是加大对再生资源回收利用技术研发费用的税前扣除比例；二是对生产再生资源回收利用设备的企业和回收利用再生资源的企业可以实行加速折旧法计提折旧，并免征相关所得税；三是对生产在《资源综合利用》范围内的再生资源产品的企业予以免征相关所得税；四是对收集、运输和处理再生资源的企业给予税收返还；五是对企业以资源综合利用目录内的资源作为主要原材料，生产符合国家产业政策规定产品所取得的收入，可以给予一定的税收减免。
目名称：《北京市循环经济建设的财税对策研究》(北京财经研究基地)
项目负责人: 王雍君 中央财经大学财经研究院院长,教授,博士生导师
相关成果信息: 《北京市循环经济建设金融对策研究》
《北京市发展循环经济的产业选择》
《我国及北京市循环经济的发展现状》
《我国环保产业的直接融资问题研究》
——参见《北京市哲学社会科学研究基地报告—北京财经研究基地报告2007》（同心出版社2007年版）
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