研究首都重要基础设施安全状况的目的在于采取更加有效的保护措施，确保首都的安全与稳定。充分认识首都重要基础设施的重要价值、安全方面所存在的潜在风险和威胁因素，对于保证首都乃至全国经济文化的良性发展, 保证国家安全与社会稳定, 保障首都市民实现安居乐业, 保障北京奥运会的顺利成功举办都具有非常重要的意义。
一、 关于重要基础设施的类型
1985年北京市人民政府以京政发[1985]151号文件的形式，批转了北京市公安局《关于加强要害部门、要害部位保卫工作的若干规定》(以下简称《规定》)，《规定》中所确定的要害部门包括：（1）中央党政首脑机关或党和国家领导人以及重大政治性活动服务的部门；（2）关系到全市国计民生的供水、供电、供气、供热和广播电台、电视台、通讯枢纽部门；（3）国防尖端、重点建设项目、主要科研部门和主要仓库；（4）掌管重要秘密和生产指挥决策的职能部门；（5）对产品质量有重大影响的生产、装配、检验等关键部位；（6）储存贵重机器、仪器、资料和珍贵文物等部位。
《内保条例》中确定的重点单位的类型与范围是：（1）广播电台、电视台、通讯社等主要新闻单位；（2）机场、港口、大型车站等重要交通枢纽；（3）国防科技工业
重要产品的研制、生产单位；（4）电信、邮政、金融单位；（5）大型能源动力设施、水利设施和城市水、电、燃气、热力供应设施；（6）大型物资储备单位和大型商贸中心；（7）教育、科研、医疗单位和大型文化、体育场所；（8）博物馆、档案馆和重点文物保护单位；（9）研制、生产、销售、储存危险物品或者实验、保藏传染性菌种、毒种的单位；（10）国家重点建设工程；（11）其他需要列为治安保卫重点的单位。
二、首都重要基础设施的安全威胁因素分析
首都重要基础设施面临的威胁因素主要来自以下几个方面:
（一）恐怖袭击
鉴于国内存在的东突恐怖势力以及20世纪90年代已经在新疆实施了200余起恐怖活动的事实，恐怖袭击活动是首都重要基础设施面临的主要威胁之一。根据我国公安机关掌握的情况，有确凿证据证明，“东突”恐怖主义势力在新疆长期从事恐怖活动，是国际恐怖主义网络的一部分。在时机或条件成熟时，会把袭击的对象首先选择在首都北京，而重要基础设施由于其脆弱性和影响巨大的特点，可能成为其袭击的目标。恐怖袭击发生的概率可能属于小概率事件，但一旦发生其后果可能就是灾难性的。因而恐怖袭击的综合风险仍然较高。
（二）违法犯罪行为
在违法犯罪的威胁因素中，最主要的是具有破坏性的盗窃行为。犯罪分子也可能没有故意破坏的企图，但在客观上却对基础设施的安全造成了巨大的威胁。其中最严重的是对电力基础设施的破坏。由于近年来铜价暴涨，加上电力基础设施大多处于野外和露天，分布点多、线长、面广，保护工作困难较多，群众保护基础设施的意识淡漠，废旧金属收购点管理不严等因素，致使破坏电力基础设施的违法犯罪行为几年来一直猖獗。破坏的方式一般是盗割电缆、电线，破坏输电线路铁塔，或盗窃变电设备（如变压器等）。
（三）违章作业行为
违章行为威胁的对象主要是重要基础设施的组成部分——地下管线网。主要表现在基础设施安全防护带内进行建设的与各种地下管线有关的建筑物（包括住宅、厂房、商业用房、市政设施等）、构筑物（包括水池、烟筒、水塔等实体）。这些违章行为又可分为以下两种情况：一是建筑物、构筑物直接占压管线；二是建筑物、构筑物距管线过近。
（四）非故意损毁
非故意损毁的表现一般包括：（1）基本建设施工过程中造成的破坏；（2）地面施工过程中施工机械的运动对架高输电线路或设施的碰撞；（3）树线之间的相互影响；（4）交通工具对地面基础设施的撞击；（5）城市建设扩展的影响。
（五）基础设施自身存在的安全隐患以及老化问题
据北京市公安局内保局有关部门掌握的情况，一些重要基础设施由于历史较长，连原来的设计图纸也遗失掉了，而一些基础设施，特别是地下管线，由于使用时间较长，磨损、疲劳、腐蚀、冲击等因素带来的自然老化现象非常严重，即使没有外力或外来因素的破坏，也有可能由于老化而失去使用功能，进而影响到基础设施的安全。
(六)自然灾害
自然灾害具有不可预防的特点。各种自然灾害不仅对公共安全与社会生活造成极大破坏，同时也对城市重要基础设施的安全构成严重威胁，以致造成重大的国际政治影响和无法弥补的经济损失。从历史记载的情况看，北京城市常见的自然灾害有内涝、干旱、热浪、大风、冰雹、冰雪、大雾、雷电等。
（七）其他突发公共事件的影响
北京是全国的政治、经济与文化中心，作为特大型城市，一方面在其自身发展过程中会滋生大量的社会矛盾与纠纷，另一方面由于首都的特殊地位，发生对全国具有重大影响的突发事件的数量、规模与产生的影响也比其他地方大。如外地或在京人员参与的上访、集会、游行、示威、骚乱、冲突等群体性事件。一些国家和地区在制定突发公共事件的应急预案时，把应急过程对重要目标的保护作为一项重要的内容，其主要目的也是为了减少突发公共事件对重要基础设施安全的冲击和影响。
三、首都重要基础设施的保护能力分析
首都重要基础设施现有的保护能力可以从以下方面进行考察：
（一）政府及其有关部门的重视程度
北京市政府及其相关部门对重要基础设施的安全历来非常重视。具体体现在以下几个方面：（1）指导思想和发展目标。从近几年北京市政府出台的规范性文件来看，明确了保障重要基础设施安全的指导思想和发展目标。如北京市发展与改革委员会在2006年12月发布的《北京市“十一五”时期能源发展及节能规划》中也明确规定了应健全煤、电、油、气、热等能源品种的应急预案。（2）制定了相关法律规范性文件。近几年来，北京市政府针对重要基础设施管理中存在的缺乏法律依据问题，出台了一系列的相关法律规范性文件，力求在实现重要基础设施管理上有法可依。（3）将基础设施保护工作纳入社会治安综合治理范围和部门工作的议事日程，明确相关部门的职责。
（二）公安机关的防控能力
首都公安机关相关部门除了加强对重要基础设施安全的日常监督、检查和指导，加大对违法犯罪行为的打击力度外，对重要基础设施的保护功能主要体现在完善防控网的建设上。北京市公安局内保防控网作为首都社会治安防控体系的重要组成部分，主要通过信息网络把内保单位保卫力量、重点单位要害部位和复杂场所的防控设备运行情况及内部治安动态纳入监控范围，根据需要达到紧急和自动报警、对前端技防系统工作状态巡检、对前端视屏信息远程调用和历史资料远程调用的“四大功能”，实现对单位内部治安防范的实时掌控。为确保水气电热等关乎国家命脉的基础设施的安全，北京市公安局内保局于2006年专门成立了反恐专家智囊团。反恐专家智囊团可提供反恐技能咨询，同时当水气电热等部门遭遇恐怖袭击时，专家智囊团会协调相关部门在最快时间内做出反应。
为确保首都重要基础设施的安全，首都公安机关不间断地组织专门战役，开展打击破坏盗窃基础设施的违法犯罪活动。如在2007年开展的全国打击盗窃破坏电力电信广播电视设施违法犯罪专项斗争。
（三）重要基础设施所在单位的人防、物防和技防措施
目前，重要基础设施所在单位的人防、物防和技防措施在原有的基础上继续得到加强与完善。（1）在人防方面，首先是有健全的保卫组织与机构，有与工作基本相适应的保卫人员队伍；其次是在基础设施内部保留了一支有丰富工作经验和能力的保卫队伍，而且人员的投入在不断加大。（2）在物防方面，采用的措施主要包括防弹玻璃、在重点项目下设置警示标志牌、将一些重要部位安装防护栏或改造成全封闭结构、安装防盗螺栓和螺帽等。（3）在技防方面，首都重要基础设施都有不同程度的技防设施使用。截至2006年，北京市重要基础设施的重要部位技防普及率达到了100％，95个重要基础设施一级重要部位实现了治安防控网联网，实现了实时掌控单位内部治安保卫工作情况、快速出警、直接打击的工作目标。
（四）对突发事件的应对能力
按照《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，北京市已经详细制定了与《国家突发公共事件总体应急预案》相对应的《北京市突发公共事件总体应急预案》，其中包括各种重要基础设施在内的突发公共事件的应急预案。根据《企业事业单位内部治安保卫条例》第15条的规定，各有关部门和单位也都制定了相应的应急预案。一些单位还组织过突发事件的应急演练。
保护能力的不足之处主要体现在：（1）少数重要基础设施部门的领导对安全保护的重要性在观念和认识上存在不足。重经济效益而忽视安全保护，削减保卫机构人员和资金投入，这将不可避免地影响首都基础设施安全保护工作的效果。（2）绝大多数重要基础设施的总体防护水平仍偏低。现有的绝大多数技防设施只能防范一般的盗窃行为，但应对恐怖袭击方面的能力较弱。很多重要基础设施的管线在野外，绵延万里、遍布山野，防护面大、线长、点多的特点使得无法做到组织人力全程看守和巡检，使很多基础设施处于无防护状态。
四、结论与建议
对首都重要基础设施安全状态评价主要运用世界上比较通用的风险管理评价方法。应用风险管理的方法对首都重要基础设施进行安全评价，主要包括资产评估、威胁评估和脆弱性（薄弱性）评估等环节和步骤。通过评估,我们认为:
(一) 首都的重要基础设施基本处于安全状态，相对于一般风险来说具有可接受性，有能力应对一般的破坏、意外事故以及自然灾害等风险，但应对恐怖活动的能力有待提高。
从全国的分布情况来看，首都的重要基础设施类型最多、最有保护价值。重要基础设施总体来讲应对恐怖袭击的脆弱性较高，因此，应坚持预防为主的指导思想，通过提高重要基础设施的防护等级来降低风险等级。与国外的重要基础设施范围比较，即使考虑到已经纳入不同管理部门的重要基础设施，我们也仅是考虑了有形的、具有实际使用价值的设施，而对于“损害国家声望和公众信心的个体目标”却缺乏考虑。具体说来，一是重要的目标，如具有象征意义的重要建筑物；二是应急机构，如各级公安机关、消防部队、急救中心等应急管理机构；三是农业和食品系统没有列入重点单位进行保护。
需要说明的是，北京市在奥运会举办过程的风险中考虑的主要威胁之一也是恐怖袭击。对于恐怖袭击的风险，一般要考虑发生的概率和造成的严重程度两个方
(二) 首都应成立统一的重要基础设施保护机构，制定统一的基础设施保护范围、标准，整合各种资源，完善应急预案，提高总体防护水平，实现应急机制的横向协调和衔接。
由于历史的原因，首都重要基础设施保护的职责分布在政府各有关主管部门，从安全保护的责任主体来看，既有武装警察部队，也有北京市的各级公安机关，既有国家的专业公安机关（如首都国际机场的安全保护），也有重要基础设施所在单位与行业的保卫工作机构。在第一线从事保卫工作实务的力量既有保卫人员，也有武警战士，还有商业性的保安服务公司的保安人员。这就在客观上形成了没有统一的管理机构来领导、规划与管理全市的重要基础设施的安全保卫工作的状态，从而导致重要基础设施安全管理工作分散，缺乏统一的要求与安全保护标准，资源不能最大限度地达到共享。北京市应及早规划成立统一的重要基础设施保护机构，统一规划重要基础设施的范围，制定保护标准，规范名词术语与风险评价的程序与标准，制定有针对性的事故防范与应急救援措施，明确应急资源的需求和配置。比如，在奥运会期间，应考虑对一些非常关键的基础设施加派武警守护与巡查。如能够对陕西进京天然气管道的地面裸露部分，供水线路中的明渠，处于五环之内天然气配气站等重要设施派驻武警守护巡查要比其他的保卫力量更有利于提高防范威慑力。
（三）首都重要基础设施的安全保护应与城市整体规划和保障建设同步进行。
重要基础设施的建设与城市的建设规划联系密切，同时，重要基础设施的安全保护也受到城市建设的影响。在今后的城市建设中，应合理规划城市的空间结构和建设用地的使用，事前做好用地评价工作，综合考虑地形、地质、气象、危险源场所、防洪、抗震、防风等安全因素，使居住用地、公共设施用地、工业用地等主要功能区尽量避开灾害源和生态敏感地带，实现城市总体布局的合理化。
（四）加强重要基础设施保护的宣传教育工作。
首都重要基础设施存在的安全威胁在一定程度上与宣传教育工作不足有关。由于平时对重要基础设施安全保护重要性宣传教育不够，人民群众对重要基础设施安全的重要意义缺乏足够认识，因此,要通过各种途径开展广泛的宣传教育工作，强化社会基础，提高公众保护重要基础设施安全的积极性、自觉性和主动性，优化重要基础设施保护的法治环境条件。
（五）加强重要基础设施保卫队伍建设
第一，在重要基础设施内部完善专职的保卫队伍。近些年的重要基础设施保护实践证明：重要基础设施内部没有专职的保卫队伍是不行的，兼职的保卫队伍在素质与责任心上都无法同专职的保卫队伍相比拟。第二，在建立专职保卫队伍的基础上，加强和完善重要基础设施保护的群防群治队伍建设。针对很多重要基础设施存在的管线长、跨度大、面大点多的特点，重要基础设施所在单位应进一步加强兼职防范力量和群防群治力量的建设，加大对重要基础设施的保护力度和看护密度。第三，明确保卫队伍的职责。第四，加强保卫队伍的培训，用科学的理论和方法指导保卫人员的工作实际。
（六）充分发挥专家智囊团的作用。
现有的专家智囊团的范围还不够广泛，应扩大范围，完善专家智囊团的知识结构，并定期对首都重要基础设施的安全状况进行评估，特别是要随着经济社会的发展，对可能出现的新的威胁因素进行充分假设。
项目名称: 《首都重要基础设施安全状态评价》
项目负责人：郭太生 中国人民公安大学教授
|
