散客出游与团队的最大不同，在于他们需要依赖城市旅游综合服务体系完成自己的旅游活动，而一日游往往是散客在一个城市停留时最重要的旅游需求，也是北京数十年来在旅游市场管理上面临的最大难题。作为历史文化古都和现代中国首都，北京每年接待着六七千万的国内外散客，占北京市游客接待总量的80% 左右。然而，由于旅游综合服务体系的不健全，北京的一日游市场存在诸多问题，“黑车”、“黑导”已经成为旅游市场管理中久治不愈的顽症，年均有上百万人受骗，不但严重损伤了北京的旅游形象，也伤害了千百万赴京旅游者的感情。2008年奥运会的举办，将会有更多的国内外散客前来北京旅游。因此，对北京一日游市场管理问题中的症结做出准确分析，提出针对性的对策并加以实施，成为十分紧迫的任务。笔者率课题组经过十多年的观察与两年的系统调研，在此将我们的思考与分析提出，以供决策者参考。
一、北京一日游经营的主要问题
北京一日游问题集中体现在“长城、十三陵”旅游线路上，其典型表现为：无证照经营；非法散发小广告；肆意假冒正规旅游企业乃至北京旅游局名义开展经营活动；低价诱骗游客成行，再索要高价宰客，甚至威胁打骂游客；景点安排以次充好；与旅游景点、商店、医疗咨询点勾结欺骗游客获取回扣；非法经营形成稳固的产业链，手段灵活关系复杂，长期治理难以奏效。
二、市场混乱形成的原因
北京一日游市场之所以产生上述问题并造成严重后果，原因有许多方面：
从客观上看，有三大原因：①长城、十三陵两大景区知名度大，资源品位高，属于来京旅游的“必游”景点，因而市场需求巨大；②两大景区坐落于北京的远郊区，使散客出游存在诸多不便；③“长城”和“十三陵”景区各自属于可包含多个景点的“集体”名称，其下包含多个品质不同、价格不一的单体产品，但几乎所有的旅游管理和经营机构对外宣传时，一般只使用统一的“长城”和“十三陵”的“集体”名称，在实际销售时，却只能售卖给消费者其中的某一项子产品，因而客观上为不法经营者混淆视听，浑水摸鱼提供了便利条件，普通游客难以做到明白消费。
深入分析，北京一日游市场之所以久治不愈，与其他城市相比所表现出来的差异在于以下两点：第一，北京的长城—十三陵一日游的景区产品自身是一个复杂系统，容易导致识别上的模糊性和经营上的偷换概念；第二，管理中长期存在认识上的错位，导致有效产品供给系统迟迟没有建立，非法经营体系日益稳固与猖狂，形成了“劣币驱良币”的扭曲态势。
三、市场管理问题诊断
北京市对于一日游市场混乱问题，从20世纪90年代中期开始引起重视。从时间上看，早于上海、成都等其他城市。政府先后采取了一系列措施，包括：持续不断的市场整治行动，开通“游”字头旅游专线，建立北京旅游集散中心，要求旅行社与游客签订一日游合同，向游客发送手机提示短信，等等。但是，由于种种原因，这些措施都没有从根本上改变“一日游黑车”泛滥的局面。可以认为，北京对于一日游市场管理上存在的问题，很大程度上是由于主观认知上不到位甚至错位引起的，由此导致所采取的措施低效甚至无效。这些认知问题体现在：
第一，对一日游属性的判断错位。一日游问题主要涉及旅游和交通两大体系，从全国各大城市所遇到的散客一日游管理问题和实际运行过程看，绝大多数将其定性为旅游问题，并交由旅游部门管理，比如上海、杭州、南京、苏州，少数将城市一日游理解为交通问题的，在实际运行中普遍难以成功。北京在1995年和2005年两度将引导和整治一日游的任务交给公交部门（分别成立旅游专线和旅游集散中心），出现了判断上的错位。公交系统两度运作这一市场的不成功，也就不难理解。
第二，对一日游产品的定性错位。城市一日游是与其他旅游产品一样的市场化产品吗？从管理角度看，城市一日游产品与一般旅行社经营的旅游产品的很大不同，体现在它具有较强的准公共产品属性。通常一日游是游客只需要依托城市公共服务体系即可实现的消费产品。而当游客需要前往公共服务体系不够发达的城市远郊区的某个景点旅游时，诸多问题便随之产生。因此，当游客受骗或对服务不满时，抱怨的将是该城市的综合服务体系，而不完全是欺骗他的单体经营者。所以才会有许多游客在北京进行一日游上当受骗时，直接向北京市政府投诉。也就是说，一日游旅游服务涉及到城市综合要素配置，完全不像异地旅游线路那样纯粹是市场化产品，而是属于准公共产品范畴。当北京的一日游累积成严重的社会问题，事关城市总体形象和国际声誉的情况下，简单地成立一个完全市场化的国有企业，同时又要让该企业承担遏制“黑车”，树立北京旅游形象的社会公共职能，无疑难以奏效。
第三，管理主体错位。既然一日游产品体系属于准公共产品范畴，管理一日游问题的主体显然也应该是政府，但又绝不是某一个政府职能部门所能独立承担和解决的。它需要协调旅游管理部门和交通管理部门，甚至更多管理部门的密切合作，因此，必须由更高一级的政府管理者出面，才可能得到根本的解决。笔者采访中被告知，上海与杭州旅游集散中心成功的经验之一，就是当地政府领导对这一问题的高度重视，市政府主要领导直接指示甚至主抓，才顺利促成了相关问题的解决。
第四，治理方法、手段与效果错位。北京对一日游市场混乱问题，长期以来围追堵截，采取了多种措施予以打击，但是，对某些行为的打击，由于法律依据不足或处罚规定太轻而无效，有些则因为属于综合性问题，由旅游局和交通、工商、城管等九部门组成的联合执法队伍，各自只能查处固有职责范畴的一小块问题，执法力度与效果受到极大制约，形同虚设。一些往日的非法经营者，通过成立旅游公司或者挂靠在旅游公司下“漂白”自己，或者找具有合法运营证的车辆或持有导游证的人员带客，继续违规操作，其结果，是“黑车”变成了“灰车”，或者说“黑车”被“漂白”了。表面上看“黑车”、“黑导”减少了，但“黑车”、“黑导”性质的行为丝毫没有减少。因此，打击治理固然需要，但目前这种多部门联合执法、分块查处的方式，力度不足，效果有限，而且，行政查处仅涉及经营者的资质等行政范畴的违法，而对于其欺诈旅游消费者的具体行为无法查处（这属于民事范畴）。因此，消费者的利益仍难以得到保障。另一方面，对于“黑车”背后的“黑”势力团伙及可能存在的利益相关者的猖獗行径，却没有进行真正有力度的清查和打击，致使“黑车”经营者长期以来逍遥于天安门地区开展业务活动，甚至公开威胁正规的旅游集散中心工作人员。旅游集散中心不但没能承担起成立时宣称的遏制“黑车”的职能，反而经常被“黑车”经营者欺侮。据了解，目前北京市散客一日游业务被“黑车”抢占80%左右，他们甚至敢于堵住集散中心的大门为自己招揽生意，并公开宣称他们就是集散中心的人，胸前坦然挂着假冒的集散中心工作牌，而集散中心的工作人员对此只能表示无奈，不敢制止，怕遭到其背后黑势力的报复。
第五，受害主体认定错位。北京一日游的受害者主体一般被认为只是外省市来京旅游者，而且是消费能力偏低的弱势群体。事实上，根据我们对1000多份样本的调查发现，北京居民和外国旅游者也是一日游“黑车”的受害者。曾经上过“黑车”之当的人，有相当多是大专以上水平，收入较高的群体，许多还是多次来京旅游者。本地居民乘坐“黑车”的经历、获取长城、十三陵一日游的虚假旅游信息的频度方面，仅次于外地游客，外国散客中也有51.8%的人听说过一日游“黑车”。对于现有的北京旅游集散中心，则有77.3%的外地游客和64.1%的本地居民不了解，外国游客100%没有听说过。奥运会即将举办，大量的国际游客将可能首次前来北京旅游，如果不及时处理好这一问题，届时所产生的负面国际影响将非同小可。
因此，我们认为，对于北京一日游问题属性及产品属性认识上的双重错位，导致了第六，管理思路、方法、路径及效果上的错位。应该明确，北京的旅游一日游管理问题，首先是旅游问题，因为 “出游”与“出行”是有显著差异的两个不同概念；其次，一日游不是普通的旅游产品，它属于准公共产品体系范畴，从根本上说是北京的涉及城市散客出游服务体系问题，它是城市综合服务体系，的重要方面问题之一，它涉及到城市的总体规划和形象，是典型的“大旅游”问题。可见，仅仅将其理解为一般的“旅游问题”交给旅游部门解决，或者认为是是“交通问题”交由交通部门解决，或者认为是非法经营而主要通过“打击、治理”的方式去解决，都是片面的，难以奏效的。只有站在树立城市总体形象，完善城市综合服务体系与城市公共产品的高度去认识，才能找到有效对策。也就是说，旅游问题有时不仅仅是某一部门或行业领域独自的问题，它与诸多领域密切相关，经常会演变成全局性问题。这是由旅游本身天然具有的强烈的综合性特点决定的，旅游界经常提到的旅游发展最终需要靠“大旅游”，在城市旅游环境与服务体系这一问题上得到充分体现。是一种管理思路的错位。
四、对策建议
上述分析告诉我们，以上分析表明，北京的一日游市场混乱的顽症，是可以并且应该通过有效的管理方式加以解决的。根据我们对这一问题的系统分析，以及结合国内外大型旅游城市在散客旅游服务与管理方面的经验，我们对改善北京散客出游服务体系，从根本上遏制一日游“黑车”势力提出如下对策：
对策一：由旅游部门牵头，政府主要领导主持并出面协调，重新构建由旅游部门牵头并实施、重新构建功能强大的旅游集散中心。现有的旅游集散中心，以目前的经营体制与管理机制，很难维持生存，更谈不上完成政府期望它实现的使命，因此建议对其从股权结构、企业制度、运作机制等方面进行全面重组，以使其真正成为北京地区散客短途旅游的可信赖的、设施现代化、服务人性化的旅游服务中心。与此同时，构建真正具有中心要有足够的旅游产品和线路安排，以形成经营上的规模优势，使企业可以持续发展。北京郊区其他知名景点和北京周边众多2-4日游范围内的众多景区，均可纳入考虑范畴，有关机构课题组对此已做过初步的前期市场前期市场调查。在这一点上，上海旅游集散中心的成功经验值得我们借鉴。3．集散中心的经营和管理者应该是具有旅游行业背景，具备市场化经营能力，同时又有能力承担维护城市旅游形象使命的机构。该中心在经营上不与一般旅行社争利，更不能排他经营，而是通过自身的资源优势、产品优势、服务优势赢得市场认可，获取市场份额。
对策二：在打击“黑车”产业链方面出重拳，为游客提供全方位的、各种形式的正面旅游信息咨询服务。1．建议政府作为旅游者（含本市居民）和旅游集散中心的强大后盾，清楚判断其旅游属性，实行大旅游管理思路，在资源配置、部门协调、资金投入、宣传推广、彻底摸清并有力打击“黑车”背后的关系链势力，查堵漏洞，根除长期影响北京城市形象的这块牛皮癣，保护旅游消费者的正当权益，为方面给集散中心的正规经营提供良好环境。予切实的支持，这样才有可能通过该中心实现维护北京旅游形象，遏制“黑车”的目的，也可以获得赢利。2．下大力气改善北京旅游信息咨询服务体系，从游客需求角度出发，布设咨询网点，加大北京旅游正面信息的提供。如加大对假站牌，、假地图、假广告的查处，净化旅游环境。公交站点的假一日游站牌层出不穷，长期误导消费者；地图是一个城市的窗口，目前北京市场上流通的北京旅游交通图，80%左右都是假的，上面刊登各种一日游和医疗小广告，其品质之低劣和负面效果之明显，亟需引起有关部门的重视。3. 下大力气改善北京旅游信息咨询服务体系，从游客需求角度出发，在人流密集地布设咨询网点，改变现有的各区县象征性设立一个咨询中心，或者在区县旅游局办公点设置咨询/散客集散中心的形式化做法，让信息咨询面向游客，产生实效。4.要求景区管理部门、旅游主管部门、旅行社和集散中心等旅游业务经营机构，在宣传和介绍容易引发歧异的集合性景区产品如“长城”、“十三陵”时，要明确说明所指是哪一个具体产品，亦即是哪一段长城，哪一个陵，让消费者获得知情权。
对策三，将城市旅游交通规划纳入城市总体发展规划框架中，增修增建北京市区至八达岭和十三陵景区的旅游道路和轨道交通，满足北京作为一个著名旅游城市在出行方面的功能需求。发达国家经验表明，完善的散客出游体系是一个成熟旅游目的地和大型旅游城市的重要标志。目前，北京城市规划和交通规划，着眼于北京作为一个普通居住城市中居民的生活和经济发展需求偏多，对于作为一个著名的大型国际旅游城市、13亿中国人的首选旅游城市的特点考虑不足。随着城市经济的发展，像距离北京市区40-60公里的十三陵和八达岭景区，可以纳入城市铁路的规划范围之内，或者改善现有的短线铁路、增加前往的高速公路通道，以改善目前通往这两个景点只有一条八达岭高速路，且短线火车车况差、车次少、车站等级差等问题，方便游客出游，提升北京的国际旅游城市形象。巴黎、东京、香港等国家大型旅游城市在这方面提供了充足的经验。
对策四: 参照国际大型旅游城市惯例，开通配有多种语言讲解系统的城市观光巴士，使中外游客可以通过它便利游览市内主要旅游景点。游客既可在各旅游目的地做短暂的停留，也可以在整个行程中任何一站停下来，重新上下一班的观光巴士。同时，可以考虑在城市公交车票和地铁车票系统中，增加适合于散客短期停留的周票、日票等，并设置优惠条件，便于散客出游。提供有效产品（准公共产品），满足散客在京一日游的各方面需求。为游客提供规范的服务和更多的选择，远比打击整治更为重要，也更为有效；而从综合、系统的角度去管理，也远比部门分治，多头管理的方式更为有效。
作为中国的首都，作为一个每年接待数千万散客的国际旅游大都市，作为2008年奥运会的举办地，提高北京城市散客服务功能，解决一日游市场顽症迫在眉睫，希望引起足够的重视。
对策五：建议政府采取得力措施，取缔昌平、延庆等地专门靠欺诈游客获取盈利的旅游商品售卖点和非法医疗看病点、自费旅游项目点等一日游“黑车”产业链环节。在这方面，延庆水关已有成功经验，但宣传推广不够。
作为中国的首都，一个每年接待数千万散客的国际旅游大都市，作为2008年奥运会的举办地，提高北京城市散客服务功能，解决一日游市场顽症迫在眉睫，希望有关方面引起足够的重视。 |
