北京作为建设社会主义和谐社会的首善之区，在农村社会保障制度的构建和完善方面始终走在全国前列，但在制度执行过程中仍然暴露出诸多问题。由于各区县之间经济发展水平和财政能力不同，社会保障水平存在很大差异。因此，完善财政对社保资金的投入机制刻不容缓。下面我们通过分析北京农村社会保障的现状及存在的问题，提出政府对社保基金投入责任的建议，并根据各区县的财政能力设计出相应的农村社会保障财政投入方案。
一、北京农村社会保障现状及存在的问题
现阶段，北京农村社会保障体系主要由最低生活保障、养老保险和医疗保险三个部分组成。
（一）北京农村最低生活保障制度现状分析
2007年我们曾经对北京市部分涉农区县进行了抽样调查。汇总分析调查结果和北京市总体情况，目前该制度存在的主要弊端包括：最低生活保障覆盖范围（各区县享受最低生活保障待遇的人口比例有差异达20倍）和低保标准（每月92元到330元不等）存在较大地区间差距；各区县政府的负担差异明显（最低生活保障支出占财政支出比例差距为5.2倍）；低保资金的投入效率偏低。
（二）北京农村养老保险制度现状分析
目前，北京农村养老保险制度虽然已经覆盖了全部涉农区县，参保比例也逐年提高，但养老现状及实施养老保险的现状仍然不容乐观。根据调查分析，我们认为农村养老保险制度在实际执行过程中还存在着参保率和养老金待遇水平各区县间差距较大、集体补助部分落实不到位、统筹级别低、基金管理和运作风险大等问题。
（三）北京农村合作医疗制度现状分析
目前，我市农村合作医疗的覆盖率虽然已经达到了90%，但是真正受益于合作医疗的农村居民却很有限。再加上近年来医药费用的大幅上涨，农村居民看病难的问题仍然没有得到根本解决。总结分析我市农村合作医疗制度的现状，我们认为存在着保障范围窄、保障程度弱，受益面小、受益不均，资金筹集过少、给付风险增加，统筹层次较低、互济功能减弱，合作医疗定点机构的技术水平相对较低、服务质量较差等问题。
二、政府在农村社会保障投入方面的责任
对于建立农村社会保障制度中政府与市场的关系以及政府职能的界定，是十分重要的理论问题。其经济学的基本含义在于明确政府和市场各自在社会保障领域中的角色和定位。公共财政理论表明，为农村居民建立社会保障制度是政府必须履行的公共职能。作为我国的一项重要的社会制度，社会保障的主要功能就是充当社会的“安全阀”或“减震器”。一方面，社会保障制度能够为遭受风险的社会成员提供必要的生存保障；另一方面，社会保障制度通过国民收入再分配的形式最大限度地体现社会公平，消除竞争机制运行中产生的社会不安定因素以及所引起的社会动荡。无论是从抵御风险、公民权利或是社会公平的角度，农村居民都应受到社会保障制度的保护。
最低生活保障制度作为保证公民基本生存权利的措施，体现着社会的公平底线，对于维护社会稳定具有重要的意义，属于具有广泛外部效应的公共支出，要求政府全额提供最低生活保障资金。其资金具体应由多级政府共同承担：其中中央、省和区县政府应该成为低保资金的主要提供者。
三、北京农村社会保障财政投入机制创新
（一）创新农村社会保障制度财政投入机制的必要性
首先，创新社会保障制度的资金投入机制是防止制度设计缺陷的必要措施。建立社会保障制度，是各级政府必须履行的职责。但是，设计何种水平和覆盖什么范围的社会保障制度，将取决于政府的财力保障状况。政府设计的社会保障制度是否做到了“应保尽保”，在我国的现行政体下主要由政府自身财力决定。要保证制度设计合理、完善，就必须保证资金投入机制合理、高效。因为，我们的各级政府从理论上都清楚地懂得为农村居民提供社会保障待遇的重要性，但由于财力有限，政府可能在资金提供的数量上不得不大打折扣。若想从根源上杜绝这种情况的出现，必须对目前社会保障制度的资金投入机制进行创新，改变由县镇财政这匹“小马”拉社会保障这驾“大车”的状况，将社会保障资金投入的重任放在最可靠的财政基础之上。
其次，增强社会保障资金投入机制的“刚性”是防止制度执行过程中出现资金缺位的有效手段。虽然社会保障制度是由政府设计并公布实施，资金的投入已纳入预算，但在具体的预算实施过程中，当某级政府由于各种原因，导致财政能力下降时，将出现减少一部分财政支出的情况。而由于社会保障资金的支出与政府日常开支相比较，不具有“刚性”特征，很有可能成为被“牺牲”的支出项目。因此，必须增强社会保障资金投入机制的“刚性”―保证各级政府投入资金比例的合理性，才能够保证财政资金出现临时短缺的情况下，社会保障资金的投入不会缺位。
（二）北京市各区县的财政能力分析
北京市共有13个郊区县，各区县的地理位置不同，城镇化水平不同，经济发展状况不同，因此财政投入能力也有很大差别。哪些社会保障制度应该由北京市政府投入资金？应该投入多大比例？按照什么标准区分？不能依靠区县政府或者北京市政府主观判断；更不能13个区县，13个标准，必须设计科学客观的统一标准。
我们提出的北京农村社会保障财政投入机制方案设计，应考虑不同区县的财政状况，确定市级政府的不同投入比例，以确保不同地区农村居民享受基本平等的社会保障待遇。因此，必须仔细分析各区县的财政能力，然后分别设计最低生活保障、农村养老保险、农村合作医疗的财政投入机制实施方案。
（三）北京农村社会保障财政投入机制设想
1. 北京农村最低生活保障财政投入机制设计
我们认为：最低生活保障制度属于纯公共产品，为了体现每一个国民在享受政府提供的公共产品面前的公平性，该资金的投入应该由中央政府和北京市政府承担基础保障责任，考虑到北京市政府的财政能力较强，并且中央尚无统一的低保资金投入办法，这部分资金暂时先由北京市政府全额承担；区县政府承担补充保障责任，按照其财政能力承担适当比例；免除乡镇政府的资金投入责任。按照我们设计的评判标准，北京市各区县可以分成三档：财政能力最弱的区县（怀柔区、平谷区、密云县、延庆县、门头沟区）为C级，由北京市政府拨款建立最低生活保障基金；财政能力中等的区县为B级（顺义区、昌平区、大兴区、房山区、通州区），北京市政府负担资金的60％，区县负担40％建立最低生活保障基金；财政能力强的区县为A级（朝阳区、海淀区、丰台区），北京市政府拨付资金20％，区县负担80％建立最低生活保障基金。
2. 北京农村养老保险财政投入机制设计
社会养老保险制度的筹资模式应为个人、集体缴费和政府财政资金支持。与城市养老社会保险相同，农村养老社会保险也必须将农村居民个人作为重要的投保人，体现社会保险权力与义务对等的原则。我们设计的农村养老保险应采取四方筹资形式。根据北京市的实际情况，设计方案如下：
首先，参保人自身要缴纳保险金总额的30%。其次，中央政府要对参保人进行补贴。这一标准应该是统一的，应该占到筹资总额的20%。另外的50%应该由市级和区县政府分摊。对于财政能力较好的Ａ级区县，市级政府的出资比例为20%，区县政府的出资比例为30%；对于财政能力一般的Ｂ级区县，市级政府的出资比例为30%，区县政府的出资比例为20%；对于财政相对困难的Ｃ级区县，市级政府出资40%，区县政府出资10%。考虑到目前乡镇一级政府的收入有限，为了防止农村养老保险资金不能按时足额到位的情况，不规定乡镇政府的出资比例。但是鼓励有条件的乡镇政府对农村居民参保进行补贴，国家可以给予免交所得税的优惠待遇。集体和基层地方政府补贴直接记入农村居民的个人账户，提高其未来养老保险金待遇水平。这也可以成为地方吸引人才的重要手段。
3. 北京农村合作医疗制度财政投入机制设计
由于北京农村合作医疗制度实行现收现付制，因此合作医疗基金的筹集规模应当等于当年合作医疗报销所需资金的总额，一般以前一年的数值进行估算。据测算，北京市合作医疗基金筹集规模约为83820万元。
按照2003年国务院转发的卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的通知精神，合作医疗基金的负担应该由中央、地方政府和农村居民共同承担。我们设计拟由中央和地方政府承担70％（其中中央政府承担20%，地方政府承担50％），农村居民承担30％。考虑到北京市各区县的财政能力不同，对于地方政府应承担的50％中，市级政府与区县政府的投入比例应该有所区别。对于财政能力较强的Ａ级区县，市级政府承担20％，区县政府承担30％；财政能力中等的Ｂ级区县，市级政府承担30％，区县政府承担20％；财政能力最弱的Ｃ级区县，市级政府承担40％，区县政府承担10％。
总之，向农村居民提供社会保障制度，是保障社会和谐的重要举措，是各级政府必须履行的职能，而及时和足额的资金投入是保证这一制度顺利有效实施的前提条件。不断创新社会保障制度的资金投入机制，必须成为政府、学者和社会保障制度的实施者不断追求的目标。
项目名称：《北京市农村社会保障财政投入机制创新》
项目负责人：中央财经大学财政学院教授 李燕 王文素 |
