北京地区的水资源主要来源于天然降水，而全年降雨量极不均衡，其中85%的降雨集中在汛期6～9月份，这使得总体干旱少雨的北京时常出现汛期暴雨成灾，造成瞬间积水严重，甚至引发交通中断或严重堵塞。由于城市雨水利用在我国起步较晚，相应的政策法规尚不健全，特别是执行力度不够，因此尽管北京市在雨洪利用推广方面已经取得了显著成效，但仍存在一些难题需要破解。针对这些问题，本课题组用半年多时间，对北京市城区雨洪利用推广情况做了深入调研，在调研的基础上提出了加大雨洪利用的五条建议，希望引起有关部门的重视，以推动本市雨洪利用工作的进一步发展。
一、 北京市雨洪利用现状
北京市关于城市雨洪利用研究始于上世纪80年代末，北京市水利科学研究所等单位在国家自然科学基金资助下，开展“北京市水资源开发利用的关键问题之一——雨洪利用研究”。2000年中德合作“北京城区雨洪控制与利用”项目启动，结合示范区建设，进行系统研究，初步建立城市雨洪利用技术框架。随后开展了国家“863”项目子课题“利用城市雨洪灌溉绿地技术研究与示范”等的研究。2000年市科委、市发改委支持开展 “北京城区雨洪控制与利用技术研究与示范”项目，取得关键技术突破，为北京市进一步推广雨洪利用提供了技术支撑。2005年4月，北京市水务局组织编写了《北京城市雨洪利用技术导则》，被作为奥运场馆建设推荐性标准，使城市雨洪利用技术得到逐步深化和系统化。
(一) 北京市山区和平原雨洪基本得到了有效控制
雨洪利用从空间地域上分为山区、平原及城区雨洪利用。北京市山区修建了大中小型水库85座，累计治理水土流失面积4500平方公里，使山区雨洪基本得到了全面、有效控制和利用。平原区雨洪利用采取点、线、面相结合的方法拦蓄汛期暴雨、入渗补源，调节浅层地下水，年回补地下水约3亿立方米，基本能够控制和利用自身产生的径流并能消纳部分来自上游的雨洪水。
(二) 城区雨洪利用推广初见成效
2004年，结合中德国际合作项目完成了5种模式、6个不同雨洪利用示范小区的建设，总面积60公顷。在2004年的“7?10”暴雨中，6个示范区基本无径流排出。示范区的运行结果显示了利用雨洪对缓解市区排水压力，增加可用水资源的明显效果，发挥了示范区良好的生态、社会和经济效益。
在此基础上北京市全面推广应用雨洪利用技术，分别应用在温泉环保园、奥运公园中心区、亦庄卫星城、永顺新区、黄村工业园区等地区。特别是在各个奥运场馆全部应用了雨洪利用技术。为充分利用河道、沟岔、砂石坑等蓄滞雨洪，2005年在凉水河、通惠河、潮白河上建成雨洪利用工程，总滞蓄能力为1966.3万立方米。截至2006年底，全市共建雨水利用工程103处，总雨水利用量达125万立方米。2007年，全市又新建雨洪利用设施328处。2007年全市的雨水综合利用量接近1000万立方米。
(三) 城区雨洪利用有章可循
2005年至2007年，市政府及相关单位先后发布了《北京市节约用水管理办法》、《关于加强建设项目节约用水设施管理的通知》、《关于加强建设项目雨水利用工作的通知》等文件，规定北京市行政区域内所有新建、改建、扩建工程（含各类建筑物、广场、停车场、道路、桥梁和其他构筑物等建设工程设施），均应建设雨水利用设施。2007年4月1日，建设部发布的《建筑与小区雨水利用工程技术规范》国标正式实施，明确规定此规范适用于民用建筑、工业建筑与小区雨水利用工程的规划、设计、施工、验收、管理与维护。
二、北京市雨洪利用存在的问题
（一）部分工程设计不合理，只建不管现象严重
现有的雨洪利用工程，由于未考虑地区差异，其中有一部分工程不太符合当地情况，主要表现为：集雨池一味建大，导致部分设施闲置，效率低下，造成了浪费。有些地区则监管不力，只在雨洪利用设施建设时进行监管，在建设完成后，没有相关部门对该设施的使用情况进行管理，也没有制定相关的奖惩措施，因此，部分用户为避免麻烦将设施闲置。有的近年建设的雨洪利用工程使用的技术规范资料陈旧，与北京市目前水资源的实际状况不符合，导致很多工程设计不合理。
（二）城市道路雨水未得到利用，雨水面源污染未得到控制
北京城区内机动车道的面积约15平方公里，每年产生大量高污染的雨水径流。这些雨水直接排入城市河湖，从而污染河湖、破坏景观。每年冬季融雪剂的使用更增加了道路雨水利用和清洁排放的难度。
（三）城市绿地的滞蓄和引渗功能未充分发挥
目前北京规划市区内已建绿地达到170平方公里，其中很大一部分绿地不能全部消纳自身的雨水径流，需要向外部排放。如果充分利用这些绿地调蓄和下渗周边区域的雨水，则不仅减少雨水流失，还能营造绿地水景观、增加地下水补给量、涵养水源。
（四）缺少公众的参与
雨洪利用工程，与全体市民的日常生活息息相关，对社区家园的绿化、美化及环境建设有直接的影响，是一项利民惠民的社会工程。目前公众对这一问题的认识和参与程度还远远不够，即使有所认识并持欢迎态度的用户和市民，也因缺少具体指导，不好参与或不知如何参与。
（五）缺乏激励政策，企业积极性不高
雨洪利用工程建设公共性强，投资回报期较长，在短时间内很难显现其经济效益。有些企业和投资人看到了其中的商机，有参与建设的愿望，但因缺乏激励机制，在未看到收益前景时，参与雨洪利用建设的动力和积极性不高，大多持观望等待态度。
（六）雨洪利用推广工作缺乏长期计划，进展缓慢
通过调研我们了解到，北京雨洪利用工作通过试点在有序推进，但从总体上讲，一方面缺乏长期规划；另一方面实际应用面积有限，工程进展及推广速度远远满足不了城市建设过程中对雨洪收集利用的需求。
三、进一步推广雨洪利用的对策建议
（一）制定激励政策，鼓励企业、使用单位和公众参与建设和管理
为了调动相关各方参与雨洪利用的积极性，建议通过政策界定建设方（政府、社会投资人）、管理使用方（企事业单位、居民区）和服务方（社区民众）的责权利关系，让各方有权可用，有利可图，有责可问。当前迫切需要出台的激励政策有：
1. 从战略上对北京雨洪推广利用做出中长期计划安排，鼓励和推动这项公共工程的进展。建议根据不同情况提出不同要求，制订出在未来五到十年能够达到的合理的推广目标。
2．建议出台一套估算雨洪利用经济效益的方案，确定项目效益具体包括的内容及计算方法，并落实责任单位，让开发商及使用单位切实感受到利益所在。同时每年出台一个关于排放的标准手册，让研发、生产、使用单位都有章可循。
3. 制定与现征收的防洪费相关（减免或返还防洪费）的激励政策。由征收防洪费改为征收“防洪设施费”和“雨洪排水费”。将征收的费用直接与排水量的大小挂钩，以鼓励企事业单位积极建设雨水利用工程。减免防洪费的原则应以不增加河道行洪压力为最终目标，依据削减的比例进行减免或返还。
4. 将雨水收集利用与市场开发相结合，鼓励高科技企业开发雨洪利用技术，鼓励民间资本参与雨洪利用建设，使其逐步走向产业化发展的道路。
（二）因地制宜，合理开发建设
雨洪利用工程是一项利国利民的大工程，为避免事倍功半，推广工作应该结合当地实际情况，不断总结经验，循序渐进，以免造成不必要的损失。
1．雨洪利用设施建设应因地制宜，针对不同的特点在不同的地方采用不同的设计方案。例如：在适合入渗的地方铺设透水砖，在适合储存的地方修建集雨池，在适合营造自然景观的地方直接利用雨水进行景观建设等等。不同的利用方式不仅达到了节约用水、充分利用雨水资源的目的，还美化了环境，涵养了地下水源，让设施最大程度发挥效用。
2．对于新建、改建、扩建工程（含各类建筑物、广场、停车场、道路、桥梁和其他构筑物等建设工程设施等）依照法律法规规定其必须进行雨洪利用工程设计和建设。已建设中水利用设施的新改扩建设工程，必须同时考虑建设雨水利用设施。
3. 对于旧有建筑，包括小区、公共服务区等，政府应鼓励建设雨洪利用设施，逐步将已有的城市人行道、广场、停车场改造为透水地面，将城市公共绿地改造为雨洪滞蓄地，同时制定相应的奖励政策以调动各单位参与的积极性。
（三）加强监管，确保雨洪利用设施有效运营
1. 雨洪利用设施建设施工期间，需要有相关部门对施工技术加以指导和监管，确保雨洪利用项目的建设质量。同时加强对“三同时”的审批和监管，即建设项目的主体工程与节水措施同时设计、同时施工、同时投入使用。
2. 保证雨洪利用工程和设施的正常运营，落实雨洪利用的运营监管责任，加强监管。要制定责任追究和奖惩管理办法，根据设施使用运营的情况给予一定的奖励或惩罚。
3. 制定实施雨洪事故应急管理办法，应对突发事件。
（四）加大宣传力度，动员全民参与
1. 雨洪利用工程需要政府主导下的企业和普通民众的共同参与。建议利用网站、报纸、电台、电视台以及科普读物等多种形式加强宣传力度，让公众更多的了解雨洪利用建设的优点，并鼓励企事业单位开展雨洪利用工作，形成全民参与雨洪利用建设的局面。
2. 通过政府购买服务的方式，动员、组织社会团体参与，可以在社区建立雨洪利用推广志愿服务小组，负责小型雨洪收集工程的修建、管理和维护。政府则以购买行业协会服务的方式与委托服务方签署服务协议，支付相应的费用，并负责监管。
3. 大力推广成熟技术，鼓励市民和社会组织参与。雨水利用有多种技术实现方式，有关部门应制定一些简易雨水利用设备，如：集雨桶等，分发给居民、学校和其他社会单位收集雨水，就地利用。
项目名称：《雨洪利用推广政策研究》
项目负责人：北京新闻文化研究咨询中心 段天顺 于国厚
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