社区建设：21世纪城市社会整合的基础工程

记者：随着我国进入全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的新阶段，城市社区建设将在社会生活中发挥越来越重要的作用。社区建设是加强城市基层组织建设、提高群众生活水平和生活质量的一项基本任务，也是加强城市管理、建设公民社会的一项重要工作。那么，何谓社区？社区建设的意义何在？它同国外的社区建设有何异同？


唐忠新：“社区”这个概念是1871年德国社会学家提出来的。


在中国“社区”这个概念也有70年的历史了。社区一般被认为是地域性社会生活共同体。但社会学界从理论上没有限定社区地域的大小。


社区是一个小社会，它的功能是多方面的，包括经济功能、政治功能、文化功能等等。目前，民政部所关注的社区建设基本上还是城市社区建设，从操作层面上来讲，主要是基层社区建设。从政府角度来看，基层社区更多指的是居委会的辖区。但在实际做法上，各地略有不同，比如上海就把街道委员会管理的辖区看作一个社区。


国外没有我们这样的居委会和街道办事处，不同的国家大都以行政区划开展社区管理和社区活动。比如新加坡的选区，它不是严格行政意义上的单位，但通常被视为社区。美国往往把城市里的某一区域或相对独立的部分看作社区。联合国20世纪50年代开始倡导社区发展，动员民间的力量同政府合作，共同解决基层社会的问题。因为各个国家体制不同，社区发展初始就不单纯是某一方面的行为，不单纯是政府的行为，也不单纯是某个国家的行为。但是在一些国家，在社区发展过程中，更加突出非政府的力量。国外的一些学者主张，社区的发展应该是从本社区的需求出发，发动本社区的居民进行自下而上的管理。但从目前的现状来看，社区发展进行得好的国家或地区，政府的参与是必须和积极的。我国的社区建设，应该是政府和民间的共同推进，是在政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，提高社区成员的生活质量，促进社区经济、政治、文化、环境协调健康发展。


记者：有学者认为，社区的本质姓“社”，而非姓“政”，应该是“依法自治”，在现实中我们社区的发展情况是怎样的？如何看待单位人向社会人转化中我们社区出现的社区管理与服务问题？


唐忠新：我们如何正确认识社区建设的内涵，社区建设的意义究竟何在？从实际发展过程来看，社区建设的目标和任务是多重性的，其中最基本的目标是构建新型基层社会管理体制。新型基层社会管理体制是相对于计划经济时期的城市单位体制而言的。随着社会的发展，如今好多人已经没有传统意义上的单位了，虽然一些人在外资企业、私营企业工作，这些人也有单位，但他们的单位与我们传统意义上的单位有着重大区别，而且目前在传统意义上的单位里社会性的事务越来越少，比如一般的事业单位，后勤部门越来越少。在这一转型过程中，如何进行城市社会基层管理是迫在眉睫非抓不可的时候了，必须尽快建立一个与社会主义市场经济体制，与就业多元化相适应的城市基层社会管理体制。目前，国家提出城市基层社会管理体制要做到“以块为主，条块结合”。


过去我们对单位的管理是以“条”为主，就是各个部门对人员进行管理、照顾，与社区没有横向的联系。随着经济的发展，以单位为主的“条”的功能在弱化，逐步从单位体制向社区、或者向以社区为载体的街道办事处、居委会转化，向以地域管理为主的体制转化，也就是向属地管理转化。我们的目的是造就一种以属地管理为主、单位与属地相结合的新型管理体制。但是属地管理为主并不单纯意味着民间管理。在中国目前的体制下，有三种原则不可改变。一是坚持党的领导，我们党一直在强调每一个党员必须由党组织来管理。近几年，随群体管理的党员有相对减弱的趋势，党中央就加强了“块”，就是属地党组织的建设，也就是社区党的建设，凡是无单位管理的党员都由街道党组织或居民区的党组织管理。这样，党组织就覆盖到了社区的每一个角落。党的领导、政府推动依然是社区工作中的主要力量。二是坚持居民自治组织，它包括一个大会两个机构。“一个大会”就是居民代表大会，“两个机构”一个是社区议事会，另一个是居民委员会。三是发展社区的中介组织或群众性组织。这一组织过去很少被关注，如今，在社区的发展中却发挥着不可或缺的作用。应该满足居民民主自治的要求，也包括他在居民自治组织中所应享有的权利和义务，也包括他在社会民间团体中、群众性组织或中介组织当中所能参与的程度。


这样，政府的职能必然向下延伸，政府在社区的工作中必须让出适度的空间，为居民自治提供更多的条件，才能促进社区的协调发展。这里，居委会是联系政府和居民的桥梁，它在现在及未来的社区发展中都将起到不可或缺的作用。就性质而言，居委会并不等同于城市社区，居委会建设也不等同于城市社区建设。因为社区是一种地域性社会生活共同体，包含着诸多要素和内容，而居民委员会仅仅是一种基层群众性自治组织，是社区组织的一种类型。


居委会在法律上的性质是基层群众性自治组织，功能上有两大类任务，一类是居委会本身必须完成的任务，一类是明确规定居委会要协助政府开展与居民利益有关的工作。从目前来看，居委会作为政府机构的“腿”的现象还是很突出的。现在有一种情况很奇怪，就是政府不去操心，不去推动的事，居委会就组织不起来，而政府往往要去操不必要的心。虽然居委会作为居民自治组织能够去做好政府安排或符合群众利益的事，但是不借政府的权威，有时居委会很难把居民调动起来，因为居民对居委会的认同度还不是很高。为什么在农村村委会有权力和地位呢？因为农村社区首先是一个经济利益共同体，村民委员会的主任是大家选出来的，是村里的一流人才，而城市的居民委员会则不是居民的经济利益共同体，居民委员会的成员不论怎样选都不是社区里的一流人才。这样社区居委会的功能必然受到影响。


此外，我们应该认识到城市居民社区功能的有限性。社区建设是复杂的、系统的工程，并不是居委会可以负载的。基层社区的构建包括的方面很多，比如加强党的领导，就不是居委会承担得了的，它应由党组织来实施。


另外，基层政府如何转变职能、依法行政也不是居民们能完成的。基层群众性自治是老百姓可以参与的。而从社会发展的趋势来看，基层群众自治是非常重要的。


对基层群众自治也应该有一个清醒的认识。所谓居民自治，包含自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，以及民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。动员居民广泛参与是发展自治的有效途径，应该坚持需求本位的原则，从满足居民的需求出发来调动居民参与的积极性。如广泛开展文体活动、医疗服务、社区服务，对低保群众、残疾群众开展特殊服务，关键要让居民得到实惠和利益，他们才会有参与的积极性。


社区是个小社会，它的功能应该是齐全的。社区建设也应围绕社区服务这个目标来开展，以服务来促进管理，在服务中实现社会内在控制。政府让度空间是势在必行的，也就是必须转变职能、转变作风，这样才能以服务来实现管理。


记者：社区自愿者是活跃在社区工作中的新的群体，他们的出现是否意味着现代化社区发展的一种新趋势？社区自愿者出现的意义何在？


唐忠新：中国的志愿服务有两类，一类是青年自愿者服务，主要是共青团号召组织的，包括大学生自愿服务，另一类是以社区为主的，即社区志愿服务。青年志愿者到社区服务是现代社区发展的一种趋势。目前我们的社区服务处于初始阶段，而在国外，社区服务已经有很长时间了，一些国家甚至要求对高考学生有自愿服务的经历。目前我国已经实施了青年志愿者注册登记制度。青年志愿者服务是培养公民社会的良好方式，但是要把这种制度推广下去仅靠自上而下发展还不行，需要政府组织的确认和自愿者的积极性相结合。社区工作有了自愿者的参与会更有活力。


记者：目前我国的社区主要是通过行政手段来设置，如何完善社区的各项功能，使社区居民在由“单位人”向“社区人”转变过程中，形成良好的归属感和认同感，真正做到居民自治，使居民的需求得到满足？


唐忠新：未来基层社区自治的形式必须是多样化的。目前基层社区功能不是全方位的，影响了居民自治的积极性。我们也应看到现代社会中满足现代人生活需求的支持体系不一定是社区，这对社区功能的完善是一个挑战。社区功能的发挥应该是满足居民们对社区的需求的那些方面。困难群体对社区的依赖性最强，也是社区功能最大程度得到体现的对象。


随着社会的进步、经济的发展、社会福利不断增加，社会福利的分配模式当中，社区福利应该是一个重要途径，这包括最低生活保障、残疾人福利、老年人福利。现在政府延伸到社区的福利，一是解决少数人的生存问题，二是解决以社区为活动范围的老年人的基本的文化需求。对社区的管理要求是多重的。未来的管理模式应该是以文明的方式来实施管理，这是未来社区发展的共同走向。在社区服务方面，提高服务的有效性特别值得重视，大张旗鼓搞一些活动，它的实际效果未必好。应该把提高社区内普通居民的生活质量作为社区服务的重点。社区建设的关键还在于发挥社区组织的自主性和创造性，培育社区民间组织，这是发展社区居民自治的有效途径和载体。


未来社区建设必然受经济全球化发展趋势的影响，在发展的过程中会有好多方面同国际先进的模式接轨，居民的民主意识和自治意识会更强，居民的守法和自我控制能力也会越来越强，社区的福利更会越来越多。另外，未来中国社区发展的中国特色依然会非常明显，公民社会会不断发展，它的表现形式是各种各样的，居民会自主地建设自己的社区，这应是理想的状态。


记者：通过对您的采访，我们了解到社区建设是新形势下加强城市基层社会管理的一个有效途径。社区建设的主体是居民群众，离开了居民的参与，社区建设就失去了基础，就没有生命力。“社区是我家，建设靠大家”，这是社区建设必须坚持的原则。只有全体居民的参与意识增强了，形成共建社区的良好氛围，才可能尽早地搞好社区建设。


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