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新型城市化：全面建设小康社会的重要途径
| [日期：2004-08-24] |
来源：科学新闻 作者：吴群刚 胡鞍钢
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党的十六大提出本世纪头20年的基本任务是全面建设小康社会，把我国由目前较低水平的小康社会建设成一个惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。该文以云南为例，认为其重要途径是加速城市化，制定新型城市化策略，积极探索有云南特色或民族特色的城市化发展模式。——编者
城市化是一个地区由农业化向工业化迈进的必由之路，是21世纪西部省份实现跨越式发展的重要依托。与东部和中部相比，云南的城市化发展明显滞后，表现在：1城市数量少，密度低，总体城市化水平亟待提高。2001年，云南城镇人口989.6万人，占总人口比率为23.36%，远低于全国36.09%的水平；剔除城镇人口中的农业人口后，全部非农业人口仅约为637.6万人，约占总人口的15.2%，比全国平均水平低达20多个百分点。2城市平均规模偏小，规模等级结构不协调。云南现有建制城市15个，特大城市1个，无大型城市，中等城市2个，小城市12个，特大型城市与中小城市规模之比悬殊巨大，构成了不发达地区的典型特征。全省平均每个建制镇的非农业人口仅为1609人，平均建城区面积只有1.61平方公里。3城市质量差，功能相对简单，对周围地区辐射带动能力较弱。4城市经济实力薄弱，在地区经济中所占比重相对小等等。云南的城市化严重滞后于工业化进程，已经越来越成为发展的主要桎梏。
在既无资金优势，又无政策优惠的双重夹击下，如何加快云南城市化进程，实现跨越式发展，是一个十分值得探索的问题。我们认为，解决这一问题的根本出路，既不能指望短期内能吸引大量的外部资金，也不能期望中央会给什么特殊政策，而必须立足于云南的特殊区位和省情，选择适合自身发展的模式，采取非常措施，在建设指导思想、发展策略、户籍制度、土地使用和流转制度、投融资体制、社会保障制度、城市管理理念等方面实施制度创新，大胆尝试新做法、新手段，加速城市化发展进程，以城市化带动工业化，促进云南经济新的飞跃。
1.转变指导思想，确立以大中城市为重点的城市发展新战略，集中有限资源，优先发展大中城市，使之成为本地区城市化与经济发展的火车头。云南地处高原，荒漠面积广阔，农业大部分聚集在河谷盆地和零星坝子之中，少部分散布在深山老林或草甸之上，农业人口分布也是断裂不连续，加之本区交通运输落后，省内外联系不便捷，人口稀疏，从整体上看，在现阶段，云南很多地区尚不具备大量建市设镇的条件。如果人为造成多头分散布局，导致有限资金“撒胡椒面”，只能引致资金使用效率的下降，不仅形不成全省发展的主导力量，反而使“城镇建成之日就是空城之时”，造成有限资源的浪费。中国地区差异大，不同的地区有不同地理环境、生产力发展水平、城市化基础以及城市化发展机制，这是中国国情的基本特质之一。因此，云南城市化不能照搬以重点发展小城镇为特色的东部模式，应实施“优先发展现有大城市，使大城市更大、更强、更优；积极扩大中等城市人口规模，扩展城市各种功能；鼓励有条件的地方发展小城市和小城镇”的跨越式、灵活性、适应性的新型策略。使生产力布局重点放在促进大城市的发展上，充分发挥大城市的地区“增长极”作用；选择一些交通便利、资源较丰富且有发展潜力的中小城市，通过大城市的示范效应、扩散效应以及政策扶持，增强其自我积累和自我扩张能力，使其逐步发展成为辐射带动能力较强的中心城市；围绕县城建设加快中小城镇发展，在条件具备的地方推进乡镇合并。构建大城市为核心、中城市为纽带、小城市和小城镇为基础的云南城市网络体系。
2.强化城市基础设施建设，完善城市功能，促进城市转型，注重造就社会化、专业化的城市生产服务体系和生活服务系统。改善云南的投资环境，当务之急是改善城市环境，重点是城市基础设施的扩张和高级化。不仅是传统的供电、供水、供气及公路、铁路、航空等方面提高一个台阶，轻轨、城市立交、移动通讯系统、信息高速公路等也应列入城市发展的中期目标。应当摒弃原有体制下那种单纯依靠某种自然资源、发展单一产业的“基地型”城市，构建三次产业协调发展且向服务型城市转型的综合性的城市经济系统。完善城市功能，积极促进老工业基地转型，工矿城市应改变“资源立市”模式，发展服务业和新兴产业为主的新型城市。进一步削减市场需求萎缩的缺乏竞争力的传统产业就业人员，剥离原有体制下依附于大企业、特大企业的社会职能，优先安置下岗职工，加快实行企业关闭或退出；积极促进新兴替代产业，发展与城市功能基本一致的信息服务业、旅游业、基础设施等。把发展城市经济与开拓城市就业渠道联系起来，与城市经济结构调整联系起来。省政府应从财政转移支付中予以资源城市转型一定资助。
3.积极促成从传统的“发挥优势”战略到新型“克服劣势”战略的转变，大力发展多元化城市经济，为城市化发展提供多支柱产业基础。过去很多年中，云南发展的关键制约“瓶颈”并不在于其“优势”未能得到充分发挥，而在于其生态脆弱、基础设施条件差、人口聚集程度低和体制转变滞后等劣势未能得到有效克服。对云南来说，克服劣势是解放生产力的关键。不堵住劣势这个资源“漏洞”，不仅增量投入将被漏掉，而且存量资源也只能在“瓶颈”约束下承受越来越大的效率损失。新的战略思路应当贯彻“克服劣势、打破路径依赖”的原则，大力发展城市经济。根本措施是破除原有体制对经济发展的束缚，加快改革步伐。改革的重点，一是发育要素市场，改革产权制度，加快资源优化重组的市场化进程。鼓励跨国、跨省区、跨行业、跨部门的收购和资产重组，通过战略结盟、相互投资和参股、联合采购协议、联合制造和组装协议、共同经营与分销、联合技术研发等形式，鼓励生产经营的合理集中，实现规模经济效应，加速云南的企业经营从散、小、乱、脏、各自为战的“春秋时代”到重组兼并、联营、联盟的“战国时代”的转换，形成符合国际游戏规则的产品优势、企业优势、产业优势与地区经济优势。鼓励私人或外资采取股份制、股份合作制、公用民营、民用民办、民办公助等多种方式形成竞争局面，不仅地方财政投入要坚决地从那些长期依靠大量资金投入维持但资金回报率很低的一般生产性领域退出；而且要通过金融创新方式，例如债权拍卖、信贷资产证券化等，努力实现信贷资金资源从固化的领域中退出。要把可支配的资金资源真正配置到效率最高、对“兴滇富民”促进作用最大的领域中去。
4.改善加快城市化发展的政策环境，在户籍制度改革方面应在全国“先行一步”，积极促进农村人口向城镇的有序集聚。制定积极的外来人口政策，善待农民工，把那些不适宜人类居住、生活条件恶劣、极其边远落后地区的人口、“一退三还”地区的人口实施“生态移民”、“脱贫移民”的激励性政策，向城市周边迁徒。在2010年之前，云南省应创造条件分阶段、分层次地完成户籍制度的全面改革。第一步是“降低门槛”。即在县及县以下小城镇在“十五”结束之前，取消户籍限制，以开放的姿态，欢迎农民有秩序地进城；对凡是在小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，外地到小城镇投资办厂的人员，一律准予到小城镇落户，各地各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用，在子女入学、入伍、医疗、就业等方面享有与原住民同等的待遇。在大中城市适当放宽户籍限制，有条件地允许外来人口进城，鼓励投资移民。对在大城市购置商品房并有稳定职业者，对硕士以上毕业生及引进的高科技人才，对城市及城郊接合部已经被征地，现已务工、经商的农民，应全部转为城市户口。第二步是“取消门槛”与“降低门槛”相结合，在50万人口以下的中小城市，放开户籍限制，实现城乡人口自由流动；50万人口以上的大城市进一步降低准入门槛，允许高素质、高学历的人才、自由投资者、住房购买者等自由落户。建议在云南率先实行按居住地划分城市人口、按职业确定身份的新型户籍登记制度，试行用身份证制度替代户籍制度。
5.积极推进与城市化相关的制度创新，在土地使用制度上，要突破城镇土地使用权转让的旧模式，探索基于云南省情的土地使用权流转制度的新形式。土地是城市建设的载体和基石，城市化建设的推进必须要在土地使用和流转制度上有所突破和创新。在昆明、曲靖、大理、玉溪等大中城市，土地使用要确保政府垄断一级市场，建立城市土地储备制度，宏观调控土地的使用。要灵活运用土地级差地租，对工业、商业、住宅等用地，采取不同的地价政策，使用地结构调整与城市功能区的建设有机地结合起来。在小城市和中心城镇，应实行多样化的土地供给方式，允许集体土地使用权通过转让、出租、作价入股等方式直接进入小城镇土地市场。对重点小城镇建设用地，当年耕地平衡确有困难的，可以考虑跨年平衡、跨地区平衡等新形式，由省、市、县各级土地管理部门负责协调。推进农村土地流转制度的改革，加快农业劳动力向非农产业的转移，可以实行以下几种途径：一是“户口换土地”，对在城市或集镇连续工作3年以上的农民予以户口登记，同时撤消原所在地户口，把农民“买走”；二是“工资换土地”，对连续在乡镇企业或其他非农产业连续工作5年以上的农民，应对其原家庭承包土地作出必要调整，把农民“请走”；三是“机会换土地”，对经商、招工的农民，也相应调整土地，把农民“送走”。上述做法，可先选择在昆明、玉溪、曲靖等经济相对较发达的城市局部实施。
6.加大政策扶持力度，提高决策效率，完善城建投融资机制，逐步建立国家、地方、集体、企业、个人共同投资的多形式、多元化、多渠道投资体制。在城镇规划区内收取的城市建设维护税，任何单位和个人不得截留、挪用，全额返还各城镇，用于城镇基础设施的维护建设；允许重点城镇按建设项目总投资的一定比例向个人收取基础设施配套费，由当地政府用于改善投资环境；确保城镇国有土地出让金以相当高的比例用于基础设施建设；在城镇收取的市场管理费，要保证一半以上用于市场建设和当地的基础设施投资，工商部门收取的工商税中也要提取一定比例用于市场建设；中心城市、重点小城镇可以从城市商业网点建设配套资金中提取一定份额用于城市商业网点建设；省下各级地方政府在财政收入增加的基础上，对小城镇每年从财税包干分成中或税后企业上缴镇、村的利润中拿出一定比例用于基础设施建设；金融部门每年应安排一定的中长期贷款支持中心城市和重点小城镇基础设施和住宅建设。建议在区域中心城市设立城市建设投资公司，一方面接受政府委托，具体负责城市城建资金的筹措、使用和管理，另一方面根据自筹、自用、自还的原则，自主筹集资金，有偿使用，综合开放，滚动增值。
7.建立适应人口转移和城市化的新型社会保障体制，逐步建立覆盖城镇所有居民包括进城农民的新型社会保障体系。根据各地州经济发展水平，在进城农民自愿的前提下，逐步建立以进城农民和其所在单位共同负担为主、政府支持为辅的新型社会保障体系。同时建立具有可操作性的农村养老保险流转衔接机制，实行“个人帐目制”，便于农民向城镇转移后，社会保障不致中断。可以考虑设立一个过渡期，在过渡期内，进城农民可以选择参加城镇社会养老保险，也可选择继续参加农村社会养老保险；但缴费时除个人承担部分外，其余部分如果进入政府机关、事业单位的，应由单位缴纳，企业职工由雇主缴纳；过渡期后，则必须参加城镇社会养老保险。建立进城农民的失业保障机制，可用其在农村的集体土地承包权进行流转，获得一次性或年度式收入，作为失业保险的个人帐户资金，进城就业后再逐月由工作所在单位或雇主按规定缴纳。根据云南省城市化发展水平，适时给那些已退出承包地进城的农民建立最低生活保障线，可以先由财政支持，时机成熟后再统一纳入民政部分负责的城镇居民最低生活保障线体系。
8.提高进城农民和市民的文明和文化素质，建立适应知识经济发展潮流的人才型的居民素质、学习型的城市风气和创新型的城市文化，提升城市品味，提高城市档次。通过倡导和运用激励机制，做好培养、吸引和用好各方面人才的工作。进一步在全省各城市形成尊重知识、尊重人才，促进优秀人才脱颖而出的良好风气。领导干部要有识才的慧眼、用才的气魄、爱才的感情、聚才的方法，知人善任，广纳群贤。进一步加大教育扶贫力度，加快普及基础教育，发展包括初等教育、高等教育、职业教育、非正规教育等在内的多样化教育体系。要着眼于塑造面向21世纪的“彩云之南”新形象和外向型云南人的形象，实现城市居民的全面发展，营造浓郁的学习型城市风气，通过各种层次的教育和自我教育，使学习成为市民的自觉行动。要在创造有中国特色的社会主义城市文化中，将创新作为城市文化的灵魂，努力营造一个能使经济持续发展、政治稳定有序、人民奋发向上的城市文化风貌。加速全省范围内的科技体制改革，积极获取外部知识，提高本地区科技创新能力，创造本地知识，扩大居民使用知识和信息的能力，提高知识资本和入力资本的利用效率。结合时代精神，体现创造精神，对优秀文化加以继承、吸收和发展。没有创新型文化的城市，是没有生机和创造力的城市。
9.确立新的城市生态观，妥善处理城市化与可持续发展的关系，努力建设环境友好型的绿色城市。城市化必须要走可持续发展道路，努力提高资源的共享度，坚持资源开发和节约并重，加强城市环境的保护和生态建设。在城市扩展过程中，注意维护和强化区域山水格局和大地机体的连续性和完整性；建立多样化的乡土生态环境系统，维护城市及国土的生态健康和安全，发挥其生态和休闲价值；维护、恢复河道和湖滨的自然形态，治河之道在于治污，而非改造河道；保护和恢复城市湿地系统，避免其生态服务功能退化而产生环境污染，发挥其调节局部小气候、减缓旱涝灾害、净化环境、满足感知需求等方面的作用；促进城郊防护林体系与城市绿地系统相结合，通过逐步丰富原有林带的单一树种结构，使防护林带单一的功能向综合的多功能城市绿地转化；建立乡土植物苗圃，突出当地适生和土生草、树种，防止不惜工本到异地乡下、山上挖大树进城；避免刮“草坪风”，坚持宜树则树、宜灌则灌、宜草则草、宜花则花的城市绿化原则，不能只种草，不种树，更不能砍掉树，转种草；优先建设城市环境基础设施，将排污管网、城市污水处理厂、垃圾处理系统和清洁能源系统建设好：利用城市空间扩展的契机，建立方便生活和工作及休闲的无机动车“绿色”通道，包括“步行社区”、自行车道网络等；开放政府大院、大学校园、企事业单位的专用绿地，让公众享用：积极建设渗透到居住区、办公园区、产业园区内的简洁、生态化和开放的绿地形态。正确认识和处理好城市建设与城市管理的关系，不但要建设好城市，而且要管理好，坚持实行建管并举，以管理促建设。公开披露各种环境污染信息，鼓励公众参与，鼓励新闻界对污染事件的暴光和舆论监督。
10.树立全新的经营城市的理念，在既有城市存量的基础上，从经营的角度使城市基础设施发挥更大的功效，使产业结构得到优化，使常规资源得到最佳配置。云南不少城市存在这样一种现象：政府一方面被缺乏城市建设资金所困扰，而另一方面却又控制着巨量的国有资产或资源不松手，陷入了“抱着聚宝盆要饭吃”的怪圈。与此种现象形成鲜明反差的是，大连、青岛、上海、深圳、广州等一批城市管理者通过经营城市的理念，盘活了城市存量资产，筹集建设资金，把大量的“死资产”变成了“活钱”。计划经济时代，城市市政公用设施是为社会提供生产、生活条件的无偿服务型、共享型的公共产品，政府只投入、不收益，只建设、不经营；注重了社会性，忽视了经济性；注重了公益性，忽视了效益性。在市场经济条件下，城市是国家长期巨额资金投入的结果，是最大的国有资产，完全可以运用市场经济手段，进行重组、营运和盘活，克服城市建设资金长期存在的匮乏状况，走以城建城、以城养城、以城兴城的市场化道路。“经营城市”作为一种理念，对经营城市的主体提出了全新的要求：一是要确立城市的资源观念。要充分认识到经营所需的资源是泛资源的概念，即把整个城市看作资源，包括土地等自然资源、企业资源、人力资源、人类文化遗产资源、制度资源又称行政资本资源以及良好的形象资源等。在资源观念的支配下，进行资源的整合、配置和经营，追求城市经营的效益经济效益和社会效益。二是以人为本思想。要通过城市居民的主动参与来搞好城市的发展，避免长官意志和为了建设而建设。三是市场机制。要靠市场来解决问题，不能再依靠过去的计划经济模式。四是社会化运作。要充分发挥企业等中介组织的作用，使其参与到城市基础设施建设和城市公益事业中来。通过经营城市，逐渐实现城市决策者由管理城市向经营城市的转变，实现城市资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化，促进云南各地城市在经济、社会上的持续、快速、健康发展。
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