西部大开发战略下新疆区经济与环境关系研究

引言


环境问题是当今世界面临的重大问题之一。联合国把人口、资源、环境与发展并列为国际社会面临的四大问题。环境问题实际上是人跟自然界的关系问题。


保护资源、保护环境是我们的基本国策。国家制定了相应的法律法规和政策，党中央和国务院已经连续六年在“两会”期间召开人口资源环境工作座谈会，并实行从源头抓起、坚持标本兼治。党的十六大把实施可持续发展战略，实现经济发展和人口资源、环境相协调，写入党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验，强调实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须使可持续发展能力不断增强，生存环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。


西部大开发战略的实施，给新疆提供了良好的发展机遇。在西部大开发中，我们要牢固树立可持续发展的观念，决不可急功近利，决不能以破坏和牺牲环境为代价来换取暂时的经济增长，必须协调处理好当前与长远、整体与局部的关系和资源开发与环境保护的关系，在保证经济发展的同时，注重生态环境保护，形成资源开发与生态环境保护的良性循环。


一、环境保护的概念


环境保护是指人类为解决现实的或潜在的环境问题，协调人类与环境的关系，保障社会经济的持续发展而采取的各种活动的总称。其方法和手段有工程技术的、行政管理的，也有法律的、经济的、宣传教育的等。其主要内容有：1、防治由生产和生活活动引起的环境污染，包括防治工业生产排放的“三废”（废水、废气、废渣）、粉尘、放射性物质以及产生的噪声、振动、恶臭和电磁微波辐射，交通运输活动产生的有害气体、废液、噪声、海上船舶运输排出的污染物，工农业生产和人民生活使用的有毒有害化学品，城镇生活排放的烟尘、污水和垃圾等造成的污染；2、防止由建设和开发活动引起的环境破坏，包括防止由大型水利工程、铁路、公路干线、大型港口码头、机场和大型工业项目等工程建设对环境造成的污染和破坏，农垦和围湖造田活动、海上油田、海岸带和沼泽地的开发、森林和矿产资源的开发对环境的破坏和影响，新工业区、新城镇的设置和建设等对环境的破坏、污染和影响；3、保护有特殊价值的自然环境，包括对珍稀物种及其生活环境、特殊的自然发展史遗迹、地质现象、地貌景观等提供有效的保护。另外，城乡规划、控制水土流失和沙漠化、植树造林、控制人口的增长和分布、合理配置生产力等，也都属于环境保护的内容。


环境保护是可持续发展的基础。可持续发展的核心思想是：健康的经济发展应当建立在生态良性循环、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上。它所追求的目标是既要使人类的各种需求得到满足，个人得到充分发展，又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁。


自70年代以来在一系列国际环境会议上提出和讨论环境与可持续发展，可持续发展最早由环境问题引起。环境是不同发展方式结果的警示器，可持续发展归根结底是为了创造有利于人类全面发展的环境。


党的十六大把改善环境质量作为我国全面建设小康社会的重要内容。强调必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。为新时期环境保护工作指明了方向，注入了新的活力和生机。新世纪新阶段，要与时俱进地发挥好环境保护在可持续发展战略中的基础作用，必须针对新的机遇和挑战，探讨新的思路，创造性地开展工作。


二、新疆生态环境的基本特征


新疆的生态环境具有多样性和复杂性的特点，气候干旱决定着生态环境十分脆弱，大环境的演变又直接影响到人民群众赖以生存的绿洲生态系统的安全。


1、地域辽阔，自然环境复杂多样


新疆面积166万平方公里，约占全国土地面积的1/6。因山地海拔高、气温低，盆地中部极端干旱缺水的限制，形成了新疆各族人民主要经济活动区分布在盆地边缘的格局。在水资源的时空分布不均的条件下，又呈现着绿洲镶嵌于戈壁沙漠之中的特征。


2、干旱的地理环境


新疆深居亚洲大陆腹地，是地球上距海洋最远的一块陆地；降水稀少，时空分布不均；植被稀疏，生物生长量低下。境内有40%的土地是不毛之地，42%有荒漠植被覆盖的土地上，但覆盖率也很低，北疆地区为5%至10%，南疆地区仅为5%左右。新疆森林覆盖率仅为全国平均值的1/10—1/8。


新疆位居西风环流区，是我国著名的多风地区。大风、频风是沙漠化和沙尘暴的动力因素，也是危害工农业生产的重要灾害。2002年新疆共遭受较大范围的沙尘暴灾害12次，其中发生在吐鲁番地区的一次大风沙尘天气，造成直接经济损失1461.6万元。


新疆地貌由山地和盆地两大单元构成。盆地地面物质大部分为河流冲积物，少部分为湖积物，形成深厚、疏松的沙质沉积物为主。在干旱而多风的气候条件下，这种深厚的疏松沉积物容易被吹扬、搬运，成为沙漠化的重要物质来源，而“就地起沙”则成为新疆沙漠的主要成因。新疆87个县市中53个县市有沙漠分布，沙漠总面积为43万平方公里，占全国沙漠总面积的63%，有近80个县市都遭受土地沙漠化的危害。


新疆属于向心水系，蒸发强烈，极易诱发土地次生盐渍化和加剧污染物的积累。


3、脆弱的绿洲生态环境


仅占全国面积4.2%的绿洲聚居着全疆95%的人口。绿洲散布于盆地边缘、镶嵌于戈壁沙漠的分布格局，决定了绿洲生态环境不仅极易受外部自然因素的作用，而且绿洲范围的扩展和萎缩也受制于山区生态系统的变化；绿洲内部的环境质量不仅受到人为活动的影响，更取决于荒漠生态系统变化的影响。


三、生态环境恶化成因分析


2002年度《新疆维吾尔自治区环境状况公报》显示：虽然生态环境建设和保护取得了重大进展，新疆的局部生态环境有所改善，但耕地、草地持续退化，冰川面积缩小，雪线上升，生态环境整体恶化趋势仍未得到根本改变，生态环境形势还相当严峻。


造成生态环境恶化的原因是多方面的，既有自然因素，也有人为因素，特别是短缺经济时期对自然资源的过度索取，是造成新疆生态后天严重失调的重要原因。


从自然因素看，新疆地处内陆中心荒漠带，干旱的地理环境特征决定了新疆境内各类自然生态系统的生物量低，系统结构简单，协调性差，易遭受破坏并难以恢复，表现出生态环境十分脆弱的特征。


从社会因素看，对干旱区生态环境脆弱性和恢复再建的困难性认识不足，在长期拓展绿洲的进程中，缺乏对山区生态系统保护、恢复重要性的认识，更忽视了对荒漠生态系统的保护。


长期以来，环境资源一直被看作是“取之不尽，用之不竭”的自然物，其价值被忽略，从而被不加限制地随意取用，造成了环境资源的浪费和枯竭，严重威胁了生态系统的平衡，影响了人类本身的生活质量；这种资源无价的观念及其在理论和政策上的表现，导致了资源的无偿占有、掠夺性开发和浪费使用，造成资源损毁、生态破坏和环境恶化，成为经济社会持续稳定发展的制约因素。


人口的增加，生活水平的提高，人们对物质需求不断升级，形成供需不平衡，实质就是生态不平衡。促使有些人短期行为突出，更加大了对自然的索取，导致恶性循环，潜伏着更大更深的生态危机。


对“保护环境的实质就是保护生产力”缺乏深刻的理解，不合理、不科学地利用自然资源，是新疆生态环境呈现局部有所改善，但总体恶化趋势仍未得到根本改变的根本原因。由于部分地区对土地资源的不合理利用开发，造成水土流失、植被破坏、水污染、水源衰减、土地荒漠化、地质灾害频发等许多新的生态环境问题，给新疆的经济建设、社会发展和人民的生命财产带来很大损失。


经济实力不足，对历史遗留的生态环境问题和资源开发中引发新的生态退化治理力度还没有完全到位。


一段时间以来，“污染反弹”成为人们注目的焦点。一些地方，曾被遏制的污染再次回升，低水平、高污染、高耗能等严重危害人民群众身体健康的企业死灰复燃；另一些地方，新的污染企业在种种借口之下改头换面粉墨登场。“污染反弹”再次成为政府管理部门清查的重点，也成为环保工作的难点。


四、环境保护与建设的成就


西部大开发战略实施以来，在自治区党委、政府的正确领导下，新疆在环境保护工作方面紧紧抓住机遇，以经济建设为中心，从有利于自治区发展出发，提出了以重大生态项目解决重大环境问题的思路，制定了相应的环保政策措施，简化了审批手续，强化了统一监督管理，建立健全了环保机构，壮大了环保队伍，全面推行环境保护目标责任制，加快生态保护与建设和城市环境基础设施建设步伐，遏制重点区域和流域环境恶化趋势，环境保护工作的整体水平明显提高。


1、全面实施了环保目标责任制


自治区人民政府与全区15个地、州、市签订了2002年度《环境保护目标责任书》，这已是第三年。各地又将环保目标责任书签到县(市)人民政府及政府各部门，部分县、市还进一步与辖区内乡镇人民政府签订了《环境保护目标责任书》。部分县、市与重点企业也签订了责任书，环境目标责任制工作在全区已经铺开。各地按照“对辖区环境质量负责”的要求，认真组织实施《环境保护目标责任书》，采取了各项措施，环境保护工作取得明显成效。


2、保护区事业得到发展


新疆自然保护区事业起步较晚，但发展快。自然保护区数量增加，面积扩大，级别提高。截止到2002年底全区共建成各类自然保护区26个，其中国家级5个，保护区总面积20.42万平方公里，约占自治区国土面积的12.3%；国家级生态示范区8个，其中新增石河子市国家级生态示范区。


3、环境污染状况有所减轻


污染物排放总量得到有效控制，工业污染源达标排放和城市环境质量按功能区达标取得新进展。环境检测结果表明，全区环境污染状况有所减轻，重点城市空气环境质量比上年有较为明显的改善，城市功能区噪声超标率比上年下降，主要河流总体水质和区域大气环境质量好于上年，辐射环境质量状况良好，保持在天然本底水平。


2002年，全区降水增多，生态环境保护与建设力度加大，生态环境质量总体优于2000年；主要表现为地表植被覆盖度增加，人工绿洲面积加大，河流、湖泊、沼泽等水域湿地面积扩大，荒漠化扩张趋势有所减缓。


4、环境污染治理投资明显增加


世界银行等国际组织和专家认为：治理环境污染的投资占GDP的比例不宜低于1%。国家环保总局局长解振华，针对我国的实际情况指出：如果环保投入、污染治理投入占GDP的1.5%，大体上就能够控制环境污染恶化的趋势；如果超过1.5%，环境质量就能够改善；如果低于1.5%，说明不允许这个地区再产生新的污染。再低，就说明只能污染了。但是，治理投资的效果无疑是同样重要和不可忽视的。


2002年，新疆环境污染治理投资34.95亿元，占当年国内生产总值的2.2%，比上年增加86.6%。其中，城市环境基础设施建设投资30.98亿元，占88.6%；新、扩、改建项目“三同时”环保投资2.27亿元，占6.5%；老工业污染源治理投资1.70亿元，占4.9%。在全区城市环境基础设施建设上，排水及污水处理工程完成投资6.09亿元，比上年增长25%；集中供热工程完成投资8.71亿元，比上年增长26%；燃气工程投资5.72亿元，比上年增长52%。


全区环保治理资金支出额3619.57万元，拉动社会污染源治理投资3.97亿元。


五、面临的机遇


十六大报告指出：“综观全局，二十一世纪头二十年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。”随着西部大开发战略的全面实施，新疆将面临有利的发展机遇。这期间，宏观经济环境将发生深刻变化，经济全球化进程将进一步加快，科技进步日新月异，可持续发展思想日益深入人心，环境保护事业的发展面临着空前的机遇。


1、改革开放极大地促进了环境保护事业。随着生产力水平的不断提高，国民经济的迅速发展、综合国力的不断增强和社会主义市场经济的日益深化，人民的生活水平逐步提高。随着温饱问题的解决，广大人民群众对环境的要求越来越高，环境保护越来越重要地提到了各级政府的议事日程。新的形势迫切要求各级政府和环境保护部门要立足于广大人民群众日益增长的环境需求，积极推进经济、社会、环境的可持续发展，努力开创生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。


2、高科技有力地拉动了可持续发展的进程。当今世界科学技术迅猛发展，成为人类社会进步强大的动力。科学技术从来没有象今天这样全面影响人类创造物质财富和精神财富的实践，特别是信息技术、生物技术、新材料技术、新能源和再生能源技术、先进制造技术、环保技术等高新技术，广泛应用于资源利用、环境保护和生态建设，极大地缓解了资源短缺，遏制了环境恶化，改善了生态环境，推动了可持续发展战略的实施。


3、施行《环境影响评价法》意义重大。2002年12月28日由全国人大常委会第三十次会议通过并于2003年9月1日施行的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)，是继《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》（修正）、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》之后，由全国人大通过的又一部环境保护法律，也是10年来我国环境立法最为重大的进展。以法律的形式确保环境影响评价，力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，从项目评价进入到战略评价，标志着我国环境立法进入了一个新的阶段。这充分说明环境保护和可持续发展已经摆到了党和国家工作的重要位置，为保障国家环境安全和全面实现小康社会环境保护目标提供了强有力的法律保障。


根据以往环境保护的实践，由于规划不当产生环境问题后再去治理，在经济上要付出很大代价，而且很多环境污染和破坏问题一旦产生，即使付出很大的代价，也难以恢复；有些生态系统具有不可逆转性，一旦遭到破坏，就根本无法恢复。因此，《环境影响评价法》中有关发展规划环境影响评价的规定，为防止因重大决策失误造成的环境破坏提供了法律武器，是防止发展带来环境污染和生态破坏的一项最重要措施，同时对于改变末端治理方式；从源头上控制污染、避免“先污染，后治理”的老路，具有重要作用。这部法律将有力地推进环境与发展综合决策机制的建立，意义十分重大。


六、面对的挑战


1、经济的快速发展将对环境带来更大压力。由于历史原因及多种因素的影响，新疆的产业结构还不尽合理，酿造、电力以及水泥等重污染企业较多，结构性污染问题十分突出。在加快工业化、城市化进程，推动经济发展的同时，污染物产生的总量还将呈增长趋势，会对环境造成新的、更大的压力，要完成环境保护的目标任务，大幅度降低污染负荷，需要付出更大的努力。


2、环境质量与满足人民群众日益增长的环境需求尚有较大差距。随着经济的发展，人民群众对环境的需求也日益增长。全面改善生态环境质量就是贯彻“三个代表”的要求，环境保护是从人民的根本利益出发的，又是为人民的根本利益服务的，“喝干净水、吸清洁空气、吃放心食品、睡安稳觉”已经成为人民群众的共同心声，环境保护已经成为党和政府实施的一项德政工程、民心工程。新疆的环境质量总体上在向着好的方向发展，但是与人民群众日益增强的环境需求相比，与经济社会发展水平相比，与加入WTO的新形势要求相比，还有相当大的差距。新疆的环境质量总体上仍处于较低水平，环保工作刻不容缓，任重道远。


七、大开发与环境保护相协调的策略和措施


实施西部大开发战略，是我国加速经济建设的一项重大战略决策。历史的经验表明，只有把加强生态环境保护和建设作为新疆实施西部大开发的重要内容和紧迫任务，只有坚持预防为主，保护优先，搞好开发建设的环境监督管理，认真贯彻执行《环境影响评价法》，切实避免走先污染后治理、先破坏后恢复的老路，才能促进新疆经济社会的持续、健康、快速发展。另一方面，经过多年积累，新疆实施西部大开发具有明显的后发优势，在发展经济的过程中可以越过粗放型的增长方式和以牺牲环境为代价的发展阶段，大力发展高科技产业、生态农业和生态城镇，实现经济与环境的“双赢”。因此，只要在西部大开发的过程中充分借鉴东部地区的成功经验，就一定能够事半功倍，少走弯路，突破先污染后治理、先破坏后恢复的被动治理模式，实现与东部的环保对接。


1、抓住机遇，持续实施重大生态建设和环境保护项目。一方面努力加大对环境保护的投资，另一方面积极争取国家政策和国债资金支持，解决新疆突出的环境问题，有计划地逐步改善环境质量。


新疆经济发展相对滞后，经济基础薄弱，自我发展能力较弱。新疆的发展始终离不开国家的支持。回顾和分析这些年新疆的发展，中央的支持对新疆经济发展起了关键的作用。据统计，改革开放以来，在新疆固定资产投资总额中，国家投入的资金近3000亿元，占总投资额的比重达53%。因此，要紧紧抓住西部大开发的机遇，积极争取国家的支持，实现基础设施建设的突破性进展，为加快发展奠定良好基础。


2、环境保护工作必须走跨越式发展的路子。西部大开发是一项长期而艰巨的战略任务，从新疆的实际情况出发，现阶段环境保护工作必须走跨越式发展的路子：一是发展阶段的跨越。发达国家在人均GDP达到3000美元以后，才开始大规模治理污染。新疆在加快工业化、城市化初始时期和较低的收入水平下，就要注意协调经济社会发展与环境保护的关系，开展大范围、大规模的环境保护工作；二是管理思想的跨越。从宏观管理出发，建立低污染、低生态消耗的经济体系，降低经济发展对生态环境的冲击；三是对一般的常规渐进模式的跨越。东部地区的环境保护走过了一条农村环境保护、生活污染防治滞后于工业污染防治，生态建设滞后于经济发展，生态保护滞后于生态建设的发展路子。新疆在实施西部大开发中要将工业污染防治与城市环境保护、农村环境保护与城镇综合整治、生态建设与生态保护统筹考虑，充分体现预防为主、保护优先的原则，并将东部的经验和世界先进的管理思想、技术直接用于西部环境保护，少走弯路。


3、大力发展循环经济。污染防治实行由单纯依靠点源治理向依靠产业产品结构调整转变，加强源头和生产全过程的控制。这是东部污染防治的经验总结，也是世界环境保护的发展趋势。结合经济结构战略性调整和工业污染源达标排放，关闭浪费资源、污染严重的企业，淘汰落后生产工艺和设备，用高新技术改造传统产业，通过科技进步和经济增长方式转变削减污染。


因此，只有走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路，可持续发展才能得到实现。循环经济是实现可持续发展战略的必然选择和重要保证，它打破了传统经济发展理论中，把经济和环境系统人为割裂的弊端，把经济发展建立在自然生态规律的基础上，促使传统的工业经济体系转轨到物质合理使用和不断循环的经济体系。一是推行符合循环经济的设计，注重物质的循环利用，做到物尽其用。二是依靠科技进步，积极采用无害或低害的新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗，把污染消灭在生产过程中，而不是等环境污染了再被动地花更大的力量去治理。三是加强资源的综合利用，使废弃物资源化、减量化和无害化。四是加强科学和严格的管理，改变现有GDP的统计方法，引入绿色GDP的概念，扣除资源的消耗和环境污染破坏的损失，抛弃传统的不计环境成本的发展模式，改变过去无偿使用环境资源并将环境成本转嫁给社会的做法，走经济、社会和环境相协调的可持续发展之路。


4、充分利用新疆的环境容量，促进工业发展。环境容量也是新疆的一个优势资源，只要做好项目选址，合理利用环境容量，就可以吸引内地环境容量饱和地区的项目来新疆建设，从而加快新疆工业化进程，促进经济的快速发展。


因此新疆已经决定，避开环境敏感区和污染物排放总量超载、饱和的区域建设工业开发区，将此作为未来5年新疆环境保护工作的一条重要思路。为此自治区提出，建设工业开发区要合理选址，科学地利用荒漠戈壁等环境容量大的区域，实事求是地确定污染物排放标准，以最小的环境代价发展经济，以最小的经济成本保护环境。


5、强化生态环境保护宣传教育，提高全社会环境意识。环境意识的高低直接影响着新疆环境与发展综合决策能力，影响着公众对环境保护的参与和监督。像二十世纪六十年代刚刚开始重视环境保护的发达国家一样，只有当普通百姓科学的环保意识得到唤醒，媒体的舆论放大功能得到发挥，领导的遴选机制得到改善，重大的决策行为得到监督时，环境保护才会得以完全实现。


优美环境也是最有经济效益的发展这一理念，首先应在决策者头脑中生根，各级领导和企业家等决策者们在新疆实施西部大开发中，应充分认识生态环境对经济发展的重要作用，真正树立起“保护环境的实质就是保护生产力”、建设生态就是发展生产力的理念。要开展生态环境保护知识的普及教育和宣传，认真搞好《全国生态环境保护纲要》的学习和贯彻，积极推行绿色消费，鼓励公众参与环境保护，在全社会形成保护生态环境的良好氛围，增强各级领导和企业家的保护生态环境的责任感和使命感，切实落实生态保护和生态建设并重、保护优先的方针。


公布环境信息，加强舆论监督。国内外的实践已经证明，进行信息披露，实施信息公开，已经成为环境保护的一大法宝。在环境保护领域，污染者往往对其生产过程、生产技术、排污状况、污染物的危害等方面的了解比受污染者要多得多，但受个人经济利益的驱使，他往往会隐瞒这些信息，实施污染行为。因为利润归污染者个人所有，但污染带来的损失及其后果却要由所有的人来承担。


政府强制性地披露制造污染的企业的行为，让公众了解污染责任者，并对这些企业形成社会压力，以保护环境。例如，通过公布超标排污物或偷排污的企业名单，让企业置身于社会舆论监督之下。对污染排放信息公开使得公众能够监督企业的行为以及他们对环境标准的遵守（或不遵守）程度。这种监督不仅对企业是有效的，对于希望创造“形象工程”的政府官员也是十分有效的。


全面建设小康社会的实质内容和实现、维护、发展人民群众的利益均要求，在西部大开发中必须要在新疆建设起可持续发展的生态环保型效益经济体系，使新疆成为经济比较发达、社会文明进步、生态环境优良、资源永续利用的生态省区。

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