当代中国流动人口研究

　　一、改革开放以来中国流动人口的迅速发展从纯人口学的角度来看，以常驻地是否改变为唯一标志，将流动人口定义为暂时离开住地而非迁居的各种移动人口。然而，在中国推进城市化、实现工业化过程中和社会主义市场经济条件下的流动人口，即是在农村“推力”和城市“拉力”的作用下，采取直接或间接转移形式，按照由低收入地区向高收入地区、贫穷地区向发达地区、农村向城市流动的规律不断流动的人口。当代中国的流动人口与世界各发展中国家的流动人口有其共同之处，都是以农村人口大量流入城市的“向心式”流动为其最显著的特征的。从流动人口滞留的时间长短来看，可以把其划分为长期流动人口和短期流动人口。从流动人口流动的目的和原因来看，可以把其分为公务型流动人口、文化型流动人口、社会型流动人口、经济型流动人口、盲流型流动人口和中转型流动人口。不同类型的流动人口因其自身特点对中国的经济、社会起着不同的影响。但对中国推进城市化、实现工业化和发展市场经济影响最大的则是长期性的经济型流动人口。这类流动人口的主体是农业剩余劳动力，其流动的显著特点是以谋生和就业为目的。这是我们研究当代中国流动人口必须予以高度重视的。


从1979年开始，中国改革开放以来流动人口有了迅速的发展。随着农村承包生产责任制的贯彻落实，经济体制改革的进行和对外开放的实行，中国农村三级所有制和产业结构开始解体，农村从事农业的劳动力，特别是东部、中部人口较多的地区农业劳动力有很大的剩余。同时，以城市为中心的科学技术力量也有了剩余。这样，大批农业剩余劳动力便冲破了城乡隔离的藩篱，从土地分离转移出来。他们除了在本地从事工副业生产外，有了进了当地的乡镇企业，有的走向外省市，从事建筑、修补、运输、家庭服务等等工作。而城市的科技人才，也走向农村，为乡镇企业服务，为施展自己的才干寻找广阔的天地。从而启动了新的历史时期人口流动的序幕。


进入八十年代后，中国流动人口也进入了一个流动特征纷繁变化的重要时期。自八十年代初以来，中国人口的迁移与流动日趋活跃，对社会经济生活产生着越来越大的影响，迁移与流动的流向和形式也都发生了很大的变化。延续数百年的向北方的人口迁移转换为向东南沿海流动；城镇化进程加速，尤其小城镇得到迅速发展；向稀疏地区进行开发性迁移变为向人口稠密地区的集聚性流动，即由外延扩展型迁移转变为内涵发展型流动；人口流动类型与机制发生变化，计划迁移的比重下降，自发流动的比重上升；工业和第三产业流动人口占据主导地位。八十年代是中国人口流动转型的重要阶段，这一转型揭开了人口流动与城镇化发展的新篇章。


九十年代以来，中国人口迁移与流动又出现了大规模、跨区域、长距离的引人注目的现象。与八十年代人口迁移与流动的不同之处在于，它不仅出现在城乡之间，而且出现于省区之间。具体来说，就是中西部地区的农民向东部地区的大、中城市流动，形成了规模性和浪潮式的冲击。


从整体上看，中国流动人口的增长是迅速的。据1982年“三普”调查，全国共有一年以上常住流动人口657 万人，到1990年“四普”时便上升到2135万人，增长2.25倍。1993年12月10日，上海市进行了第五次流动人口抽样调查，调查结果，每天有外来的流动人口331万，比1988年10月20日第四次调查的193 万增加了138 万，年递增率为11.4%[1].1994 年11月10日，北京市也进行了全市流动人口抽样调查，调查结果，当天外来的流动人口为329.5 万，接近于户籍人口1062.8万人的1/3 ，比1980年净增加300 万，大约增长1.5 倍。[2] 据有关部门估计，1995年中国流动人口数量约为八千万人，其中在公安机关登记的暂住人口为4400万人。这些暂住人口，绝大多数是农村流出的剩余劳动力。1984年中国约有农业剩余劳动力9485万人，即接近1 亿人，；1994年超过2 亿人，到2000年将达3 亿人。改革开放以来，通过发展乡镇企业的非农生产，已经就地安排了1.2 亿农业剩余劳动力，其余的8000万左右就是外出谋生的较长期的流动人口。据测算，由于人口增长的作用，到2000年，农村剩余劳动力会再度增加到2 亿人，到那时，流动人口很可能再增加1 倍而达到1.5 亿左右。[3] 总的说来，改革开放以来中国的流动人口是急剧增长的。这一支数量庞大的流动人口大军，如何充分发挥其作用，对于实现中国的工业化和城镇化，实现小康目标至关重要，同时也是关系到整个社会稳定和国家安定的重要问题。


二、当前中国流动人口的状况


（一）流动人口的流向及其成因当前中国的流动人口数量大，分布面较广，但流向比较稳定。全国各省、市、自治区，从大城市到中小城市，从内地到边疆，从汉族聚居区到少数民族自治地方，到处都有流动人口的足迹。可以说，在市场经济规律的作用下，凡是有条件、能赚钱的地方，都有流动人口出现，这些流动人口大多是亲戚朋友介绍，或当地在外地已有就业门路的民工所带出，形成了比较稳定的流向。流向的稳定性也表现为流出地与流入地具有相对集中性，且大多数是从农村流向大中城市，从中西部地区流向东部沿海地区。


从中国剩余劳动力转移的流向来看，中国农业劳动力既有一小部分直接流入城市现代部门，但相当大的部分是流向城市传统产业部门。在农村内部，有一小部分流入县城和县辖镇，绝大部分是就地转移。根据有关部门对19万多农业劳动力的调查，转移劳动力70216 人，占劳动力总数的37%.在转移劳动力中，迁往乡外农村的13181 人占总转移人数的18.8% ；乡内转移的43223 万人，占61.6% ；迁往城市的8965人，占12.8% ；迁往县城和其它建制镇和集镇的4673人，占6.7%；出国劳力输出174 人，占0.2%.[4]可见，绝大部分转移劳动力是转向农村传统的非农产业部门。转向城市正式部门的是少数，转向农村较为现代的非农产业也是极少数。


从以上分析的转移劳动力的流向可以看出，流向城镇地区的占到一半以上，其中流向中小城市的最多。而流向城镇人口的部门流向主要采取了两种方式：一部分以“农转非”的方式进入城市正式部门。这里有一小部分是出生于农村的青年学生，他们在接受高等或中等教育的训练后，进入城市的正式部门，给这些部门的发展注入了活力。另一小部分则是由国家根据特殊政策专控的“农转非”人口。


一部分以暂时性流动人口的形式进入城镇非农产业部门。这又可以分为两种类型：一种类型的人口以自谋职业的方式进入城镇非正式部门，发挥着“拾遗补缺”的作用，干着城市居民不愿干的工作，如建筑工、清洁工、临时摊贩等。另一类型的人口则流向城镇正式部门作为正式职工，从事正式职工不愿干的苦、脏、累的工作。这种暂时性流动人口虽然填补了城市缺员位置，但造成了城市正式部门更高程度的“隐性失业”，使本来就存在着的大量过剩劳动力的城市企业的过剩劳动力状况更加严重。


对中国所有流动人口来说，务工经商、学习培训、婚姻迁移和随家迁移是人口迁流的主要原因。这四类原因引起的流动人口占中国总流动人口的71.2% ，即三分之二以上。这四类主要的原因中，务工经商比重最高，学习培训次之，婚姻迁移又次之。这种顺序反映了随着市场经济发展，人口流动的动因变化的趋势。可以预料，随着市场经济的进一步发展，因务工经商而引起的人口流动将越来越占有重要地位。市场经济对人才的需求和对人力资源的合理配置的内在要求，也会使得学习培训类的流动者增加。


中国流动人口中务工经商的人口之所以占据很大比重，是因为大量的农业剩余劳动力流向城镇寻求就业机会这一宏观的背景。中国二元结构经济的存在，使城乡差距仍然很大，农业效益低，对农业剩余劳动力形成“推动效应”；城市就业机会多，收入水平高，生活条件好，对农业剩余劳动力形成“拉动效应”；经济发展和改革不平衡，也促使农业剩余劳动力从相对落后的中西部地区向比较发达的东部沿海地区流动。这是中国农业剩余劳动力流动的一个重要的经济动因。


而改革开放的不断深化，打破了一系列体制藩篱，为人口流动提供了现实的可能性。改革开放也使人们的观念改变，广大农民逐步走出乡土观念和小农意识的束缚，市场经济意识、竞争意识和流动意识逐渐加强。这些都是农业剩余劳动力外出务工经商的相关因素。


（二）流动人口的时空分布及其规律中国流动人口在时间上的分布具有两个特点：一是人口流动的高峰期有一定的周期性。中国的传统节日，如春节期间，数以千万计的民工、数百万放了寒假的学子、远在异地各条战线的人员都纷纷返乡。春节过后，他们中的绝大部分又返回去。这样的周期性的“流动人口潮”一年高过一年。此外，在“五一”、“十一”、暑假等重要节假日，社会型、文化型流动人口也大量增加，呈现出一定的周期性。


二是流动人口在外滞留时间日趋延长，大有扎根趋势。上海市的流动人口中，49% 滞留已超过半年。北京市的暂住人口中，滞留时间在3 个月以内的占24% ，3 至6 个月的占21% ，半年至1 年的占31% ，1 年至3 年的占16% ，3 年以上的占7%，他们中的一些人可以说是没有北京市户口的“老北京”了，在一些流动人口的聚集点，甚至已形成了他们的自成系统的多功能小区。[5] 据部分城市调查，不同类型的流动人口平均在外滞留195 天，其中从事家庭服务业（保姆）为307 天，从事建筑施工的为297天，其它雇工的为236 天，从事小商小贩的为225 天，从事各项修理业的为207 天，这五类人相加，约占流动人口总数的一半。这些人是常年流动在外，只在节假日才回家休整和团聚。[6] 中国流动人口的空间分布如前所述面比较广，但中国农业剩余劳动力流动的空间分布有着自己较为明显的特点。


第一，农业剩余劳动力的流动具有层次性。农业剩余劳动力流动的第一层次是就地转向非农产业。这一层次的人口包括村办工业、家庭工业、新经济联合体等村级及村以下范围内劳动者联合兴办的不由镇上的非农企业吸收的农业人口。


这是一种“恋窝型”的人口流动方式。流动的第二层次带有初步的集聚性，农业剩余劳动力不仅职业发生变化，而且就业场所也由农村转到小城镇。流动到第二层次的农业人口与第一层次一样，具有流动性和兼业性，但和第一层次的人口相比，流动性更大，他们往返于农村与小城镇之间，流动范围由一个村扩大到一个乡、镇。这是一种“钟摆型”的人口流动方式。流动的第三个层次是向县城以上的城镇流动。此时农业剩余劳动力不仅职业和和工作场所发生变化，而且居住场所也由单一的农村变为城镇与农村并重，形成明显的“双栖型”人口流动现象。这一过程的进一步发展，即是流动人口在城镇的定居，也即由人口流动向人口迁移转变。


第二，跨区域流动的农业剩余劳动力在区域分布的选择上具有不同的特点。


跨区域流动的农业劳动力的区域分布比重是：总体来讲，42% 左右在县内，28% 左右在县外省内，流到省外的超过了30%.不同地区间存有差别，东部地区的农业劳动力主要在省内流动，占82% ；中部地区主要在省外，占45% 以上；西部地区流向省外的比例也比较高，为27%.流向区域就城市和农村而言，以城市为主，占70% 以上。[7]


（三）流动人口的构成首先，从流动人口的性别构成来看，一般说流动人口以男性居多，但在不同类型的流动人口中也会出现相反的情况。据“四普”统计，在2135万一年以上常住流动人口中，男性占55% ，女性占45% ，性别比为122.2 ，比普通登记的总人口106.6 的性别比高出15个百分比。1994年11月10日在北京市的流动人口调查中，男性占63.5% ，女性占36.5% ，性别比为173.62，远高于常住人口性别比107.02的水平。在从事经济活动的流动人口中，不同职业对吸引不同性别的务工对象有着明显的区别，但对流动人口的性别构成并未形成多大影响。仍以北京市为例，在建筑工地上的流动人口，男性占98.4% ；在各类市场的流动人口，男性占58% ；而居住在家庭户中的流动人口，女性占63.6%.[8] 在非经济活动的流动人口中，主要指探亲寄养、求医治病、旅游观光等民间往来人口，据成都市1989年9月的抽样调查，这类人口只占流动人口总数的26.7% ，分性别看，男性占52.57%，女性占47.43%，两者相差无几。[9] 其次，从流动人口的年龄结构来看。流动人口的年龄结构一般呈“两头小，中间大”的状态。而且，今天的流动人口与过去相比，则表现为“两头更小，中间更大”的状态。过去暂住人口老人、小孩（指14岁以下和60岁以上人口）的比重一般合计在30% 以上，现在大多降为20% 以下。进一步看，在劳动适龄人口中，按5 岁年龄组统计，流动人口
又主要集中在15至34岁四个年龄段。据浙江“四普”资料，这四个年龄段的人数占适龄人口的76.46%. 同样，北京郊区占82.82%，武汉近郊占71.1%.[10]第三，从流动人口的就业范围、产业领域与职业分布来看，在中国8000万流动人口中，“农民工”是主要部分，占3/4 ，达6000多万。[11]总体而言，外出农业劳动力的就业范围首先是国有企事业单位，占近1/5 ；其次是城市私营企业，占13% 左右；再次是个体工商户，占12% 左右。在乡镇企业、城镇集体企事业单位就业和独立或合作从事个体工商业的比重大体相当，都接近10%.外出农业劳动力就业的产业领域主要是工业和建筑业，二者合计超过了50% ；在饮食服务业就业的劳动力也较多，约占15%.虽然外出劳动力中也有一部分从事经营管理工作和技术工作，但大多数外出劳动力从事的是一般性劳务，即所谓“打工”，比重接近70% ；约有10% 从事个体工商业活动。[12]就业层次是比较低的。


第四，从流动人口的文化构成来看，由于流动人口的主体是农民，所以其平均文化素质偏低，以初中、小学文化水平者为主。在上海的流动人口中，大专以上文化程度的占2%，高中占10.1% ，初中和小学分别占48% 和28% ，文盲、半文盲占9.1%. 但在农民中，流动人口的文化程度要高于非流动人口，1992年，中国农村人口中文盲、半文盲率为22.2% ，小学文化程度者比例为45.1% ，合计为67.3% ，而流动人口中这一部分仅占35.6% ，[13]大批农村人才外流。


三、流动人口与城乡社会经济发展的关系


（一）流动人口促进了城乡社会经济发展人口流动是社会化大生产和经济现代化的必然趋势，合理的人口流动又是社会经济健康发展的必要条件，能够很大的促进社会经济的发展。其一，人口流动有助于市场经济的运行和发展。市场经济是以市场作为资源配置的基本方式的经济形式。大量流动人口的存在，是中国经济发展过程中市场重新配置劳动力资源的表现，一方面，它可以减轻过量农业剩余劳动力给土地带来的沉重压力，避免不必要的人力资源的浪费；另一方面，它又为急需劳动力的地区和行业提供充裕的劳动力，使得劳动力资源配置日趋合理。同时，中国的人口流动促进了全国统一劳动力市场的形成。


其二，人口流动有利于农村经济的发展。人口流动、农业剩余劳动力的转移给农村经济发展带来的好处是多方面的：（1 ）能够缓解人地矛盾，促进土地适度规模经营，提高农业生产的效率；（2 ）能够促进非农业发展，壮大农村经济实力，加快农业工业化和现代化的进程；（3 ）大量农业劳动力通过流动从传统村落农业文明一步跨进现代城市工业文明中，无异于接受了一次现代化教育。


其三，人口流动促进了城镇化和城市经济发展。人口大量流向城镇，特别是向城市迁移，推动了城镇化的发展。流入城市的农业劳动力在市政建设、第三产业、环境卫生、家庭服务等行业中逐步取代城里人，为城镇经济的繁荣发展作出了贡献，给当地居民生活和工作带来了便利。


其四，人口流动增加了农民的收入，提高了农民的生活水平。贫困地区有“流出一人，脱贫一户”的效应。


其五，人口流动加快了二元结构经济向一元现代化经济的转变。


（二）流动人口给交通和城市管理带来的问题首先，从流动人口给交通带来的问题来看。过猛、过量增长的流动人口，加剧了铁路、公路、航运和市内公共交通的紧张状况。如春节前后的巨大客流，引发了交通运输等方面的困难。根据北京市的调查，北京市每天人口流量达80多万人次，加上市区与郊县之间的20多万流量，每天高达100 万人次，给城市公交带来了极大的压力。近几年来，为了解决交通堵塞的问题，市政府每年投入几十个亿用于修路建桥，但仍然满足不了需求。流动人口活动频繁，更加重了交通拥挤，特别是到了冬季和上、下班高峰期，“坐车难”的问题更加突出。北京地铁的设计运载能力为120 万人/ 日，但目前每天高峰期经常在160 万人左右。[14]近些年来，不少城市和有关部门尽管对改善公共交通、增加客运量作了很大努力，但由于流动人口与日俱增，出门乘车难的问题始终难以缓解。


其次，流动人口也给城市管理带来了一些难题。随着流动人口的持续增长，城市住宅、供水、供电、交通、通讯、环境卫生、饮食服务等基础设施一直处于超负荷运转，给城市居民和流动人口的衣食住行都带来了诸多不便，也给城市规划和市镇建设带来了巨大压力。据测算，大城市每增加十万名流动人口，每天就需增加5 万公斤粮食、5 万公斤蔬菜、10万千瓦小时电力、2400万公斤水、730 辆公共汽车，方可满足其基本需要。与此同时，这些流动人口还会产生10万公斤垃圾，排放2300万公斤生活污水和污染物，而且这些垃圾有相当部分是随意抛弃于街道和城市各角落。[15]而像北京、上海、广州等大城市流动人口一般已超过200 万。可以想见，这对城市业已紧张的住房、交通、通讯、水电、上学、就医等带来何等沉重的压力。流动人口的持续增长加大了城市管理的难度，如在户籍、工商税务、劳务市场管理方面和城市规划、环境卫生等方面。


（三）流动人口对社会治安提出了新的课题作为市场经济的必然产物，流动人口虽然在社会经济发展中发挥着积极作用，但是其负面影响也日渐突出，人口大流动严重的冲击了原有的社会秩序，影响了一些区域的社会稳定，致使治安恶化和严重刑事犯罪剧增，尤其是人口流入地压力最重，反应最为强烈。据有关部门透露，1994年全国公安机关查获暂住人口中的违法犯罪人员56.9万，违法犯罪率高达12.8% ，约为全国违法犯罪率的四倍。北京市近几年来外来流动人口违法犯罪案件逐年增多。据北京市公安局统计，1990年外来人口犯罪率为25.5% ，1992年为37.6% ，到1994年已达到50%.城乡结合部达到70% ，而且刑事大案、要案不断增多，严重扰乱了社会治安。特别是外来流动人口聚集地区，赌博成风，逼赌、嫖宿、卖淫，甚至吸毒、贩毒等活动层出不穷，给北京市的治安管理带来了许多新问题。[16]此外，盲目的人口流动，造成部分人衣食无着，对社会治安也产生了负面影响。因此，针对当前中国流动人口违法犯罪的特点和原因，要寻找一套治理流动人口、减少犯罪的新路子，以稳定社会治安秩序，创造社会发展的良好环境。


（四）流动人口加大了计划生育工作的难度人口的频繁流动给人口控制工作带来了相应的难度，流动人口的计划生育管理已成为一个日益紧迫的问题摆在我们的面前。据有关部门统计，全国各地流动人口出生人数占总出生的10% 左右，且大都是计划外生育。据北京市计生委1994年上半年的调查，外来人口已婚育龄妇女的避孕率为78% ，比户籍人口低20个百分点。尽管北京市在1991年就颁布了《北京市暂住人口计划生育管理办法》，对来京务工经商、生活三个月以上的外地育龄妇女的计划生育管理提出了具体要求，但仍然存在着宣传难见面、服务难到位、管理难落实等问题。之所以出现这种现象，主要是因为：一是流动人口构成复杂，管理困难；二是现有的经济处罚手段对流动人口难以奏效；三是现行的计划生育管理体制不适用于流动人口；四是在经济体制的转型期，城乡分割的打破，出现了一些计划生育政策管理上的死角和盲点。因此必须加强对流动人口计划生育的宣传和管理。


四、流动人口的发展战略和管理对策


（一）流动人口的发展趋势流动人口的增长是市场经济发展的必然产物，在今后较长时期，流动人口的将继续成增长趋势，但其流量、流速、构成等将随着时间和其宏观背景的变化而成多样化。


第一，随着农村经济的发展，越来越多的劳动力从土地上分离出来，仍会有相当数量的农民进入城镇。测算表明，目前农业剩余劳动力约有1.2 ～1.5 亿人，占农村劳动力总数的1/4 左右，占农业劳动力总数的1/3 以上。因此农业剩余劳动力问题还远没有解决，距农业劳动力比重占10% 以下的水平还相差甚远，农业劳动力转移过程还远远未完成。由于人口的自然增长，今后5 ～15年内农村人口仍会有较大幅度的增加。在此背景下，农村劳动力总供给到2000年将接近4.8 亿人，2010年将可能突破5.3 亿人。[17]未来5 ～10年内，乡镇企业仍是吸收农村劳动力的主渠道，但城市化推进有可能吸收更多的农业劳动力，这是今后一个时期农业剩余劳动力转移的重要途径。


第二，大城市作为政治、经济、文化科技中心和交通枢纽作用的加强，将会更加强烈地吸引更多不同类型的流动人口。这一类人口流动的大趋势是不可逆转的。加之城市的繁荣、旅游业的发展，使流动人口的集聚和扩散量也会更大。而城市之间由于经济发展的快慢不同，人口也会有所流动。


第三，随着城市化进程的推进，城市个数不断增加，城市人口也将大幅度增长，城市的功能和辐射作用进一步增强，这些都将使城市中的流动人口同步增长。据预测，到2000年城市流动人口和常住人口合并计算，特大城市将较原来增加数十万、上百万的常住人口。[18]第四，随着城市人口老龄化趋势的加剧，也需要农业劳动力进入城市。由于年龄结构的变化，城市原有人口将逐步在下一世纪进入老龄化阶段。这势必导致大量外地劳动力进入城市中的企业和服务业，成为劳动力市场上一只重要的生力军。我们可以预见今后若干年里城乡人口流动人口的发展趋势，大批农村青壮年人口向城镇的不断转移，将使得城镇人口老龄化进度放缓，农村人口老龄化进度相应加快，因而在下一世纪农村青壮年劳动力的外流速度将逐渐趋缓。


第五，流动人口的构成也将随经济、社会的不断发展而发生变动。（1 ）青年农民进城务工经商者仍趋增加，并且男性多于女性；（2 ）年龄构成逐渐趋于年轻化，进城人员的文化素质将有所提高；（3 ）流动人口的集聚重心，将继续从城市中心区转向城乡结合部和近郊区；（4 ）流动人口的社会层次将不断提高，就业领域将逐步进入到城市的重要产业部门；（5 ）随着交通的发达，信息的畅通，过境中转人口也将增多，这部分人口的流速将加快。[19]


（二）流动人口的管理方针对流动人口管理的总方针可概括为：“分类引导，合理调控，热情服务，加强管理”。[20]所谓“分类引导”，即对于不同类型、不同层次的流动人口，根据国情、市情等分别制定和实行不同的引导政策。流动人口是复杂的社会现象，从其构成来看，有多种类型和不同层次。高层次的流动人口与中层次和低层次的流动人口，对城市经济、社会发展的影响是很不相同的。因此，对不同类型、不同层次的流动人口，一定要区别对待。或吸引，或疏导，或限制，绝不要“一刀切”。同时，对涌入城市的各个行业的流动人口，也要进行分类引导，应使之与城市的产业结构和产业政策相吻合，使劳动力资源得到最有效的配置。


“合理调控”，即对流动人口的增长速度和人员结构，根据必要进行合理的调节与控制。调控的主要内容，是指为流动人口在某个时期内增长过猛，结构不合理时，政府及有关部门应及时采取行政的、法律的或经济的手段进行调节和控制。调控的范围，主要包括流动人口的规模和结构，也包括解决现实生活中存在的因流动人口迅速增加而造成的紧迫问题，以及为了防止出现某些较大的社会、经济问题而采取的一些预防性措施。调控的目的在于保障流动人口的合理流动，保障市场经济持续、稳定、协调发展，保障城乡社会的安定和进步。


“热情服务”，就是对待流动人员要为之提供各种热情、周到的服务。包括保障流动人口的合法权益，为他们在城市中进行正当的活动提供各种方便，以利于更好的发挥流动人口对城镇发展的积极作用。


“加强管理”，就是要加强对流动人口的具体管理。对于流动人口引导、调控、服务，都是必要的，但必须加强管理，才能形成完整配套的对策，取得好的效果。


（三）流动人口的合理导向人口流动是中国市场经济发展和工业化、城市化的必然趋势，中国的人口流动归根结底是农业剩余劳动力的转移问题，但是中国的国情决定了城市对流动人口的容纳力有限，因此对流动人口的合理导向，就成为一个关系到经济发展和社会安定的重大问题。


流动人口除一部分流向大中城市以外，应主要引导农业剩余劳动力向以下三条渠道合理流动：一是大力发展乡镇企业。据估计，在未来5 ～15年内，乡镇企业在吸收农业剩余劳动力就业方面，仍将发挥主渠道作用。“九五”期间乡镇企业的发展速度预计将保持在18% 左右，到本世纪末可再安置5000多万人。特别是中西部地区幅员广大，资源丰富，应抓住乡镇企业资本密集程度低和就业摩擦小的特点，加快农业剩余劳动力的转移，以加快其经济的发展。二是向农业发展的深度和广度进军。如通过增加农业复种指数、发展生态农业、立体农业、精细农业，增加劳动和资金投入，提高土地生产率，向种植业的深度进军；通过改造低产田，加强农业水利基础设施建设，开展以治山、治水和治土为中心的国土整治，向农业的广度进军；通过进一步推动农村非农化，特别是加强农业产前、产中、产后服务为特征的农业第三产业的发展，搞好农副产品的深加工、精加工的农业产业化发展等等；来吸引农业剩余劳动力。三是大力发展小城镇。目前中国有小城镇1.9 万多个，八十年代以来，小城镇已累计吸收3000多万农业劳动力就业，占农业剩余劳动力转移总量的30% 左右，小城镇不仅是吸收农业剩余劳动力的重要基地，而且也是乡镇企业规模经营的基地。因此，要加快小城镇建设，完善小城镇的各项政策措施，促进小城镇在吸收农业剩余劳动力就业和城乡经济协调发展方面发挥更大作用。


要引导农业剩余劳动力向大城市少量有序流动，以补充大城市某些类型的就业岗位的空缺。流向大城市的这一部分农业剩余劳动力也应该有一个合理的导向。如鼓励农民到城市投资；优先让有高文化程度的农民和有非农工作经验的农民进城；限制在农村不遵守社会规范的农民进城；大力发展和完善各种形式的就业中介组织，使各类中介组织都能充分发挥作用，开展信息、培训、咨询、介绍等系列化服务，增强人口流动的目的性和准确性；建立跨地区、跨部门的农业剩余劳动力市场，推进市场信息网络建设，并逐步形成全国统一的市场和人口流动的合理导向；建立和完善流动人口就业制度，明确各类劳动岗位的用工条件、程序、责任和义务，规定必要的协议和公证手续，完善证件发放，严格收费管理，协调有关部门的关系，真正做到齐抓共管，实现“信息导向、按需流动、凭证管理、全程服务”的目标；等等。


此外，要通过政府和民间多种渠道，扩大劳务输出市场，积极开拓国际劳务输出的渠道。


（四）流动人口的宏观调控和行政管理方法加强流动人口的宏观调控，首先，要把农业剩余劳动力转移纳入整个社会经济的大系统中。因为没有农业劳动力的转移，没有农业劳动力转移所引起的的社会就业结构的转移，就没有城乡二元结构经济的转移的消除，就没有中国的现代化。因此，要把农业劳动力转移纳入国家的国民经济与社会发展计划和规划之中。


其次，要加强流动人口的宏观规划，将其纳入城市规划和城乡经济发展规划之中。一方面要把流动人口的吸收和管理与城市的产业结构、投资结构的调整协调起来，把流动人口纳入城市规划、基础设施规划之中，流动人口的增长速度要与基础设施的发展速度相适应；另一方面要把农村劳动力流出与农村的经济发展结合起来考虑。


第三，合理调控流动人口的数量和规模，加强宏观调控的法律手段、经济手段和行政手段的调控力度；逐步谨慎地改革现行户籍管理制度；加快建立全国统一的全国性劳动力市场。


加强流动人口的管理，要进一步加强和完善其行政管理方法。如要动员全社会的力量，推动各部门齐抓共管，寓管理、教育、服务于一体，对流动人口所带来的消极的社会问题进行综合治理，建立有效的流动人口管理体制；强化公安部门的管理职能，运用证件管理，整治治安环境，维护城市社会秩序；充分发挥城市社区组织的作用，实行流动人口的区域管理和属地管理；充分发挥用工单位的作用，实行“谁用工，谁负责”流动办法，将部分社会管理职能“内化”为企业的责任；转变城市流动人口的管理模式，变突击性的、不规范的行政管理为经常性、制度化的“行政——法制化”管理，变孤立的行政治理为“市场调节——行政综合性”的管理，使流动人口管理经常化、规范化、法制化，提高管理效率。


[21]总之，各部门、各地区要充分重视流动人口的管理工作，在加强和完善对其管理的基础上，最终形成流动人口有序、合理的管理体制。


注释1 ）刘彦广：〈健全法制，有效管理流动人口〉，《经济日报》1995年7 月24日。


2 ）冀党生：〈北京市流动人口现状与对策研究〉，《中国人口科学》1995年第4 期。


3 ）李荣时：〈对当前我国流动人口的认识和思考〉，《人口研究》1996年第1 期。


4 ）辜胜阻等主编：《当代中国人口流动和城镇化》，武汉大学出版社1994年版，第28页。


5 ）欧阳雪梅等：〈当前我国流动人口问题初探〉，《湘潭大学学报》1996年第2 期。


6 ）同3. 7）周叔莲等主编：《中国城乡经济及社会协调发展研究》，经济管理出版社1996年版，第115 页。


8 ）同2. 9）张庆五：〈当前中国流动人口状况和对策研究〉，《人口与计划生育》1993年第4 期。


10）同上。


11）刘志澄：〈为更充分开发农业两大资源创造条件〉，《农业经济问题》1995年第7期。


12）同7 ，第116 －118 页。


13）同5. 14 ）同2. 15 ）李梦白等编著：《流动人口对大城市发展的影响及对策》，经济日报出版社1991年版，第71页。


16）同2. 17 ）同7 第117 页。


18）同15，第30－31页。


19）同15，第31－32页。


20）这一方针由李梦白等最早提出，详见上引同作者编著。


21）辜胜阻等：〈城市流动人口管理的思路与对策〉，《探求》1996年第3 期。
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