一、从公民资格和生命经验的角度看待残疾现象
关于残疾的定义，各国、各民族、各地区由于文化背景不同，社会经济发展状况不同而有所差异。1997年，世界卫生组织（WHO）根据不同的残疾对人生理功能、社会功能影响的不同情况，把残疾人分为三类：一是功能、形态残疾(Impairment)，是指因意外伤害和疾病后遗症，使人体结构或功能发生缺陷或异常的情况；二是丧失功能残疾(Disability)，是指人体的结构缺陷和功能障碍使人体丧失应具备的能力（与其性别、年龄、文化程度和职业等相适应的能力）；三是社会功能残疾(Handicap)，是指由于身体的形态和功能的缺陷或异常而影响残疾人参加正常社会活动的情况（王思斌，1999）。世界卫生组织关于残疾人口的这个定义，是第二次修订后的产物，它反映了社会认识残疾现象视角的两种转变：
（一）“公民资格”视角
早期的对残疾人的定义多是医疗模式取向的，由于医疗专业较重视一个人在生理或心理上的功能损伤情况，而不太在意人的感受和社会环境的影响，因而遭到了一些学者的质疑和反对，而主张和倡导用社会模式取代医疗模式对于残疾人口的定义（Oliver, 1990）。在他们看来，无论是生理的或心理的残疾人都是社会的一份子，虽然其因为身体或心理方面的损伤，障碍，而影响了人际、社会互动功能，但他们仍拥有普遍而平等的“公民资格”，社会中的每一份子都有责任和义务保障他们的权利，所以国家和政府应采取各种社会手段，如社会津贴、补贴、就业保障等手段，增强残疾人的社会功能，促进残疾人的福祉与权利保障；另一方面对于残疾人而言，在要求平等公民地位的同时，也要努力履行公民的责任和义务，为改善社会做出贡献。“公民资格”的视角，使得为残疾人服务的体制，从福利为主的提供，转向更为广泛的以权利为主的保护体制。我国《残疾人保障法》中，对残疾人的公民权利和残疾人的义务也有明确规定。如“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利； 残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护； 禁止歧视、侮辱、侵害残疾人。┅┅残疾人必须遵守法律，履行应尽的义务，遵守公共秩序，尊重社会公德。残疾人应当发扬乐观进取精神，自尊、自信、自强、自立，为社会主义建设贡献力量。”
（二）“生命经验”的视角
随着经济社会的发展，人们预期寿命的延长，未来社会中每一个人都有机会因为疾病、意外、老化而有机会体验残疾的经验，所以残疾也不再是少数人的问题，身心残疾会成为所有人口的生命经历之一（Zola, 1989）。表一中第一行反映了人的一生从儿童青少年到老年所处的生活条件及可能遭遇的风险；第四行则显示的是正常人的发展，在一生中没有经历疾病、障碍的过程。因此，无论在人生哪个阶段成为残疾人，基于人权的精神和社会互助的理念，我们都应在讨论和设计公共政策时，充分考虑他们的需要（Zola, 1993）。这种对残疾人口采取普遍生命经验的看法，在国际社会成为促进世界卫生组织修订其残疾人定义系统的理由。一些学者在分析社会大众对残疾人的看法时，也证实了“生命经验”视角的重要性。社会大众对于残疾人的看法基本是偏向不健康、不健全、外在功能有缺损等负面的形容。社会大众对残疾人之所以会排斥，是因为虽然残疾人不会带来传染或死亡，但却挑战了人们对于自己的“认同”、对于“美”的形象的界定，使人们担心自己是否会和他们一样；此外，残疾人的出现也挑战了既有的社会价值，该如何接纳这群不同的人？他们是不是社会中的一份子？这些恐惧、怀疑和挑战，使得社会大众对于残疾人包含与(inclusion)社会中的意愿降低，取而代之的是排斥、不知所措或隔离（Stiker, 1999）。所以“生命经验”的看法，有助于改变社会大众对残疾人的刻板印象，改变残疾人“无力、无能、无助”的自我认定，并影响有关残疾人的社会福利政策朝向“提供平等的就学、就业机会”方向发展。
二、残疾人的经济生活保障制度
用“公民资格”视角和“生命经验”视角重新审视残疾现象的主要意义，在于我们建构什么样的残疾人基本保护政策。从世界各国的经验看，广义的残疾人基本保护体系，大体有以下五种：一是医疗保健保护措施；二是收入保障措施；三是就业安全保护措施；四是教育措施；五是其他（包括交通、住宅、资讯等）相关保护措施。世界各国对于残疾人的保护体系，主要是根据功能进行划分，界定各相关措施的任务角色。
（一）经济生活保障制度的主要策略
一般学术界将社会福利的制度 内容划分为社会保险、社会救助、社会津贴和福利服务四个方面。其中就经济保障而言，社会保险、社会救助和社会津贴是其构成的三大要素，也是各国推动社会福利政策的重要措施。这三者之间既有特殊的差异性，也有互补性。从基本特征看，社会保险本质上是一种危险分摊(risk distribution)的制度，而社会救助是一种收入转移(income transfer)的制度。社会津贴属于一种社会红利(social divident)性质，提供给特定类别的公民（例如高龄老人津贴、残疾人的一种普及性津贴。从适用范围、经费来源、给付方式和功能上看，社会保险在适用范围上，是以劳动人口的职业取向或者是以全体国民为主要对象；在经费来源上以员工和雇主双方，缴纳保险费为主要方式；在给付资格上不必经过资产调查(means test)的手续；其功能在于“防贫”。社会救助在适用范围上，是以老弱病残等特定人口为实施对象；在经费来源上以政府税收为征集方式；在给付资格上需要经过资产调查(means test)的手续；其功能在于“济贫”。至于社会津贴在适用范围上，是以提供特定类别居民或国民为对象（处理结构性差异）；在经费来源上以政府税收为征集方式；在给付资格上不必经过资产调查(means test)，不分贫富，一律均等是用；其功能在于加强“社会连带”(social solidarity)（孙健忠，1997）。就制度设计理念而言，社会保险的给付是以“个人”为单位，社会津贴的给付也是以“个人”为单位，但社会救助的给付是以“家庭”为单位。基本上，社会救助资格的取得，是基于“整个家庭”的总体生活资源匮乏程度而决定的。也就是说，个人领取社会保险金后，并不必然保障能维持其个人的“基本经济生活”，其可能因为家庭中的其他依赖人口而陷入贫困。从背后所隐含的理念和意识形态看，社会救助是基于个人主义的思潮，强调慈善的性质，政府扮演的是“最后防线”的角色；社会保险则介于个人主义和集体主义之间的所谓班集体主义(reluctant collectivism)，强调福利的分配应视功绩、工作表现和生产力而定；社会津贴则是基于集体主义的观点，强调国民权利的精神，因而政府扮演的是“首要防线”的角色(George & Wilding, 1985)。如果从社会福利模式区分，社会救助是残补福利模式下的产物，社会保险是工也表现成就模式下的产物，社会津贴是制度再分配模式下的产物(Titmuss, 1974)。
由于社会保险、社会救助和社会津贴所对应的权利和义务不相同，所以根据其性质加以分类，又可区分为两大类：第一类为缴费制给付，社会保险属于此类；第二类是非缴费制给付，社会救助和社会津贴属于此类。缴费制给付重视权利义务对等原则，资格来自赚取(earned)；非缴费制给付不重视权利义务对等原则，资格来自身份(status)或身体状态。
我国的社会保障制度的建构一直秉承社会保险与社会救助并行的双规模式，社会津贴的概念在我国尚缺乏学术的讨论，更没有纳入政府选择策略的视野。但从全世界范围看，针对残疾人者这一特殊困难群体设计的“残疾人津贴”，已成为许多国家维持其经济生活的重要保障措施。
（二）我国残疾人经济生活保障的主要措施
在我国6000万残疾人中，近一半的残疾人生活状况低于社会平均水平，相当一部分生活贫困，400多万残疾人需要国家和社会保障基本生活需求。根据《残疾人保障法》，并依据《中国残疾人事业“十五”计划纲要》，对我国对残疾人的经济保障主要有三种形式：
一是社会保险，要求“残疾人所在单位、城乡基层组织、残疾人家庭鼓励、帮助残疾人参加社会保险”，“十五”期间主要措施是：推动各类企业依法为残疾职工办理基本养老、医疗、失业、工伤、生育 等社会保险，确保残疾职工在年老、生病、失 业、工伤、生育时基本生活得到保障；有条件的企业在为职工建立企业年金时，应将残疾职工纳入。各地社会保险经办机构按当地政府有关规定做好自由职业、个体就业残疾人的养老、医疗、失业保险工作。
二是社会救助，规定“国家和社会对生活确有困难的残疾人，通过多种渠道给予救济、补助”，“ 国家和社会对无劳动能力、无法定扶养人、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养、救济。” “十五”期间主要的措施是：进一步完善城市居民最低生活保障制度，切实将符合条件的残疾人以及残疾人中的“三无”对象全部纳入保障体系；有条件的地方适当提高差额救助标准；继续落实好集中供养、定期补助、临时救济在内的各项保障措施。各类社会福利机构依据政策接纳符合条件的残疾人。
三是特别扶助，“十五”期间主要的措施是：
1、设立专项补助，即在落实现行社会保障措施基础上，设立专项补助，对无业、重度残疾、一户多残和有特殊需求的贫困残疾人家庭给予特别扶助，解决其生活、就业、子女入学、配用辅助用具等困难。专项补助的管理和补助对象的审定由区、县级残联负责，救助对象的初审和救助经费发放由街道（乡、镇）残联负责。已设立专项补助的地方，要认真总结经验，不断拓宽资金来源渠道，完善资金使用办法；尚未设立的地方，要积极创造条件设立专项补助，提高残疾人的保障水平。 2、建立社会医疗救助和社会救济救助等制度，帮助解决无业贫困残疾人的医疗、养老和意外原因造成的困难。
三、推动我国残疾人经济生活保障的策略考虑
残疾人是社会中的弱势群体，其特征表现为残疾的状况有多种类型，致残年龄多在20岁以前，平均寿命比一般人短，经济生活比一般人窘迫，而在经济支出上，又比一般人多出医疗、教育、康复、照顾和辅助器具制作等花费，所以残疾人比一般人更需要经济安全保障。而残疾人残疾状况的多样性，也决定了其经济安全保障措施的分散化和多元化的取向。表一中的“家庭津贴”、“疾病津贴”、“康复津贴”、“职业津贴”和“残障津贴”就反映了残疾人经济保障体系并非单一化和一致性的特征。
从世界各国对残疾人的经济保障体系的规划看，一般都要配合整体国家的政治、经济、社会环境、文化意识以及残疾人的特殊需求等主客观因素而拟定完成的。完整的残疾人经济安全保障，尤其是保险、救助与津贴之间各项措施是否并举或整合，其他国家的经验可以借鉴和参考，但最重要的是仍要以本国的国情为基础，尤其是本土的文化背景、残疾人的需求特征、社会发展的成熟度，以及国家财政的负担能力等等因素（王正等，2002）。我国目前正处于一个社会转型期，经济体制的市场化取向，推动国家经济的快速发展，以及国力的增强，但我国也面临着经济与社会发展不平衡问题，贫富差距和失业成为社会的主要问题。残疾人由于身体和心理条件的限制，在激烈市场竞争中更容易被排除在劳动力市场之外，失去经济自主能力，从而陷入贫困和失业状况中（参见图1）。为此笔者提出从消极补救和积极预防两个方向，推动我国残疾人经济生活保障的策略，建立“残疾人救助津贴”和“残疾人职业津贴”制度。
（一）残疾人救助津贴
残疾人救助津贴，是一个配合我国城市“最低生活保障制度”，为残疾人设立的一个经济安全补充制度。最低生活保障制度主要是以“家庭”为单位的救助措施，而残疾人救助津贴主要是针对残疾人个体的救助措施。这一津贴本质上是社会救助性质，主要对象应为中低收入家庭中“永久失能”的残疾人，他们因无法进入劳动力市场，经济不能自主，长期依赖家庭的照顾，且在医疗和辅助器具上有较大花费，因此需要获得特别的经济补助。这一措施可以替代现行的“特殊扶助”，其优点是比“特殊扶助”更制度化和规范化。目的是维护残疾人的“生存权”、“健康权”和“生活质量权”，从功能上体现的主要是消极补救性质。
（二）残疾人职业津贴
残疾人职业津贴，是配合我国“社会保险”制度，为有工作能力的残疾人建立的经济安全补充制度。社会保险制度是以“充分就业”为基础的经济保障制度，为了鼓励有工作能力的残疾人进入劳动力市场，使之不成为“福利依赖者”，用“残疾人职业津贴”形式，补助残疾人参加社会保险个人负担的保险费。而补助的标准按照其残疾的等级给予不同比例的补助，例如重度的残疾人全额补助，中度残疾人补助二分之一，轻度残疾人补助四分之一。这个制度的优点一方面有利于推动残疾人自主就业，另一方面也调动了雇主雇佣残疾人的积极性。目的是维护残疾人的“工作权”和“生活质量权”，从功能上更多体现的是积极预防性质。
笔者提出建立上述制度的基本出发点，是针对社会津贴对象类别化的特点，以及普及式权利的精神，给予残疾人群体更全面和周到的关怀，为他们提供更有效率的支持服务，实现平等参与社会生活的目标，另一方面，考虑到我国财政负担能力，上述津贴政策并不试图成为独立于社会救助和社会保险系统外的一种策略，而是更加突出其“社会补偿”功能，提供的是残疾人经济安全的补充保障，并期望藉此可以唤醒社会的意识：即一方面推动政府在财政方面，单独为残疾人设立财政科目，编列残疾人福利预算；另一方面推动社会成员达成共识，使之更能够从“公民资格”和“生命经验”视角理解残疾人，为残疾人无障碍平等参与社会提供社会基础。
（“北京市贫困人口的社会救助研究”阶段成果）
