一、义务教育的功能与发展义务教育的驱动力
从我国引进义务教育制度、推行现代教育以来，有近百年的历史。在这百年中，义务教育的普及总是被不断地提出。为什么要普及义务教育呢？基础教育为什么就不能是非义务教育呢？世界上大多数国家都实行了义务教育，义务教育已成了衡量国家现代性程度的标志，以此来解释实行义务教育虽有道理，但并不充分，因为这样的标志要付出的成本太过高昂。经济学基本上是根据社会收益率与私人收益率的比较来划分公共产品与私人产品。一般认为，基础教育的私人收益率要低于社会收益率，高等教育的私人收益率要大于社会收益率，因此，基础教育要实行义务教育，而高等教育要实行非义务教育。但这样的解释存在的问题就是如何确定基础教育的个人收益率与社会收益率的比例，在确定社会收益率时，能否仅仅考虑经济收益？这些问题是经济学难以回答的。
社会学对义务教育的兴办有不同的解释。在社会学的视角看来，人之所以成为某个社会的成员在于这个人接受了这个社会的文化，认同于这个社会，并学会了作为这个社会成员所必须的一些生活和工作的技能。基础教育时期（中小学教育）正是实现个人社会化的关键时期，如果在这个时期，未来的社会成员接受了这个社会主要的价值观念和基本的生存技能，那么在这些人长大之后，离开社会化的主要机构——学校，有资格成为社会的正式成员后，在学校学得的态度和价值就会成为维持和延续该社会的重要成分，而不至于威胁到这个社会的秩序。这也就是每个民族、部落、宗族高度重视儿童、青少年教育的重要原因。在一个社会发展到新的阶段，进行社会制度更替时，国家或民族的领导者总是要使社会成员接受新思想，以支持新的制度，因此，也非常重视对儿童的教育。实际上，现代民族国家的形成就得益于义务教育使关于国家和民族的概念能够为社会的成员广泛接受、成为社会的“集体意识”。
法国社会学家涂尔干在论述社会从“机械团结”向“有机团结”转变时，更强调了重造社会“集体意识”的重要性，以防止维系社会整合的“集体意识”被各种职业、阶层所分割，使社会陷入混乱状况的重要性 。在中国的传统社会中，朝廷有儒家的四书五经所倡导、国家法律所维护的大传统，民间则有各个地方的小传统在维系着社会的“集体意识”，在其间起调和作用的则是取得功名或者做过官的士绅。在中国进入现代化的过程中，家国同构的模式被打破，二元结构出现了，传统的乡村与现代的都市之间的距离越来越大，社会的割裂程度在加深。义务教育的发展就成了执政者希望形成全体社会共同意识的主要方式。义务教育的社会化功能，尤其是政治社会化的功能就成为执政者重视与推行义务教育的基本动力。在计划体制下，整个社会的组织性程度很高，社会化的政治化和意识形态化比较强，社会的整合是空前的。但在市场经济下，社会分化程度加剧，全球化更加促进这样的过程，因此如何形成一种全体国民都接受的基本的价值、观念、意识，特别是在农村和民族地区，就再次成为社会需要解决的重要问题。 最近几年政府对义务教育的重视以及进行义务教育的普及，更多地是从经济价值上去考虑的。研究现代化的社会学家认为，基础教育对经济的作用在于它提供了将孩子从传统社会中解放出来，形成现代工业生产所需要的价值、观念、品性及所需要的基本技能 。现代的社会进入了信息化和知识经济的时代，知识将变得越来越重要。能否让每个人都能够进入知识社会中，提供给他们基本的教育，对于社会公平来说具有重要意义。因为未来国家的差别、地区的差别和个人的差别将主要可能是因教育造成的差别。在这样的背景下，基础教育的地位就凸现出来，教育的经济功能成为推动义务教育发展的强劲力量。在1990年代后期，中央和地方加大了义务教育的投入，不少省份也就是在这个期间完成了义务教育的普及（如江苏），一些贫困省如云南、贵州等也在2001年前后加快了“普九”和“普六”的步伐。
从全国的实践来看，并不是因为要发展义务教育才要进行税费改革，但是税费改革却带来了一系列的后果，直接影响到了义务教育的投入和对义务教育的重视。
二、义务教育财政制度变革的博弈过程
尽管近百年来，不同时期的执政者都能从政治的高度重视义务教育的发展，在法律上确立了义务教育的地位。但从历史上看，义务教育的推行过程是相当艰难的。在现代教育推行初期围绕着新式教育的推行存在着政治利益的冲突。在政权确立和稳固后，推行义务教育过程的阻力主要在于围绕义务教育成本的分担而引起的利益冲突。
现代的新式教育包括义务教育制度是从国外移植过来的，并非本土产生的。与中国传统社会的旧式教育相比，接受这种教育的成本比较高。那么，谁来负担这样的成本呢？是农民，是地方政府，是中央政府，还是社会团体？对于一直生活在贫困边缘上的中国小农来讲，接受传统教育对于他们来讲，并不是件容易的事情。在新式教育下，他们不但要贡献出一个家庭的好帮手，还得付出远比传统教育昂贵得多的学费，这是他们无法承担的。在动荡不安的时局下，对于地方政府的官员来讲，有比教育更重要的事情，处于内忧外患之中的中央政府则是心有余而力不足。因此，乡村初等教育的实施演变成了多渠道筹资的形式，根据各地不同的情况，有政府办的，有教会办的，有宗族办的，还有大量的私塾。
建国后，中央政府在财力不足的情况下只好实施“两条腿走路”，农村教育以民办学校为主。改革后，在政治激励机制下，地方官员的兴趣多集中在见效快的工程上，对需要巨资而又见效慢的义务教育则常常无暇顾及。农村义务教育经费的不足造成了义务教育发展的缓慢。税费改革明确了农民、乡村政府以及学校之间的权利边界，强化了制度的刚性和权利的排他性，使得农村学校的教育经费终于可以独立于乡村两级政府。但是，作为重要保证措施的转移支付制度仍然只有雏形，政府之间的权利边界并没有完全建立起来，这使得目前的义务教育的财政制度仍然呈现出一种不稳定的过渡性质，最终的稳固形态还需要取决于各级政府之间的博弈结果。
三、税费改革的无意识后果
税费改革对于保证义务教育经费的投入起到了重要的作用，但税费改革带来的一系列后果中有一些并不一定是决策者和执行者所意识到的，对于决策者和执行者来说，这些后果可以称为税费改革的无意识后果，或者称为税费改革的潜功能。
1、乡村学校脱离地域，增强独立化、公立化和标准化
从历史上看，无论是传统社会中旧式的初等教育，或者是现代的乡村义务教育，都因为经费问题，始终没有脱离乡村社会的掌控，小学教育尤其如此。在传统社会中，主要是被宗族、乡村社会的士绅所控制。而从建国后到税费改革之前的较长时期内，基本上是由乡村政府所控制。乡村官员对学校的影响力相当大，他们可以安排自己的亲戚到学校工作，挤占学校的经费，甚至是把学校变成实现收费的工具。这些都大大地影响到了学校的独立性与正常运行。中小学的教员多是当地社区的知识分子，他们拥有丰富的地方性知识，知识的传授不可避免地带有浓厚的社区色彩。税费改革后，通过撤并，新成立的学校往往是在几个行政村或自然村的基础上建立起来的，摆脱了自然村的约束，教师来源以公办教师为主，经费上主要是来自于县政府。因此，乡村教育越发具有公办性质，越发标准化。这在学校的发展中，在学校与社区和国家的关系变化中具有非常重要的意义。 2、为解决教育机会的不平等提供新的平台
社会学的理论认为，学校是进行社会化的机构，也是进行社会分层的机构，学校教育起到了训练、筛选和分配社会成员的作用 。教育资本的分配是社会不平等的重要原因，在知识社会中，就更为突出。而在我国，因为体制上的原因，许多人无法得到义务教育的机会，或者是无法接受同样数量和同样质量的义务教育，因此而形成的不平等在市场经济下越来越突出。进行税费改革，强化转移支付力度，实现义务教育资源的均衡化，对于解决长期以来的教育资源分配的不平等提供了很好的契机。
3、教育的同质化与多样化
税费改革使得办学经费主要由政府承担，减少了来自农村家长对孩子上学的阻力，乡村中小学出现公立化、标准化的趋势，这种统一性的、标准性、同质性的教育在把乡村社区的学生抽离出来，纳入到现代社会中的“抽象体系”中，进入流动性的现代社会中将起到非常重要的作用。但是应该注意到同质化教育可能带来的弊端。现代教育之所以在很长的时间内并没有有效地推行下去，其中一个很重要的原因在于没有为学生设计好出路，在学生没有办法走出乡村社会的情况下，所讲授的内容又脱离了农村的现实。要解决这样的问题，就应当结合具体的农村情况，适当发展校本课程。在目前，如何实现标准化的教育要求与校本课程的结合，如何使学校仍然能够与当地社区相融合，而不是与当地社区相隔离，成为悬置在乡村社会中的文化“孤岛”，仍将是农村和民族地区义务教育推行中要考虑的问题。
另外，义务教育的普及和同质化也会对过去层层选拔的精英教育产生影响，并可能会进一步影响到学生的质量。因此，鼓励兴办基础教育阶段中的非义务教育，为不同阶层的学生提供多样化的教育，是非常必要的。而基础阶段非义务教育形式的存在既使乡村教育形式多样化，又能促进公立教育的发展，但前提应当是公立学校的发展能够保证乡村的每一个孩子能享受到国家所提供的义务教育的权利。
（摘自“北京市义务教育资源配置均衡化研究”阶段成果）
