近几年，一些深度接触农村实际问题的学者和实践者的调查研究成果的发表，开始向人们揭示乡村普遍存在农业增长缓慢、农村社会发展停滞和农民负担加重三大问题（“三农”问题）的经济、社会、体制和政治方面的原因。这些研究对现阶段实行的基层民主能否解决农村政治稳定的问题提出了某些程度的质疑。如曹锦清的研究通过对河南省一些边远和落后地区农村的人类学考察，认为这些地区的农业、农村和农民的“现代化”遇到了耕作方式、文化传统和农民负担问题的困扰，单靠村民自治和选举无助于解决当地的贫困问题和发展问题。 李昌平以他17年乡镇党委书记的经历揭示了湖北监利县由于农民负担过重所引发的严重的农民贫困问题。他认为“政府黑洞”是“三农”问题的体制性根源。 于建嵘则基于对湖南衡阳地区两年的实地考察，从农村政治的角度分析了“三农”问题的政治原因，他认为有组织的“农民反抗”已经严重地影响到农村的政治稳定。 “三农”问题不但引起了中央政府的重视，也开始引起学术界的普遍的关注。
事实上，“三农”问题的凸现和村民自治在乡村社会的全面铺开几乎是同时发生的。这使得人们对单纯研究村级民主选举的兴趣转移到更广泛的领域。农村问题，尤其是农村政治问题，逐渐成为学者们研究的焦点性领域。这些研究将中国农村政治发展的研究提到了一个新的层面。首先，“三农”问题和农村政治稳定成为农村问题研究的核心话题，解决“三农”问题对维护乡村政治稳定的重要性被深刻认识；其次，研究的关注点开始更加直接针对农村政策选择问题，而以往关注的村级自治和民主选举成为核心问题的次级问题。
如果解决三农问题是维护乡村政治稳定的关键，那么，就有必要对三农问题产生的复杂原因进行探讨。三农问题产生的原因是复杂的和多方面的。从经济的角度来看，农业生产主要依靠的要素仍然是土地和劳动力，地少人多的现状在相当大的程度上制约着农村人口的收入增长。中国农用土地人均不到2亩，全国人口的70%强是农村人口，而农村劳动力则达4.99亿。农村长期以来存在的土地少人口多的矛盾不可能为农业人口带来不断增长的收入。八十年代初推行的农村家庭联产责任承包制改革将集体的土地承包给以家庭为生产单位的农户，这一将土地所有权和使用权分离的政策曾经极大地调动了农民生产的积极性，也提高了农民的收入和生活水平。但是随着农业实际人口的自然增长和农用土地因经济开发的不断减少，农业生产在现有结构下只能维持温饱状态。尤其是近几年来，由于生态退化和农业内部结构性调整，农用耕地总面积的递减在不断加快。根据国家国土资源部最近公布的数字，与1996年的21亿亩的耕地总面积相比，2002年全国耕地面积下降到了18.89亿亩。 此外，由于传统的一家一户的小生产方式至今仍在广大农村占主导地位，在我国生产、流通领域日益市场化的条件下，农业生产在现有的土地制度、生产方式和制度供给等方面的制约下，造成了农村中的技术市场、人才市场、资金市场、信息市场以及产品的加工流通市场普遍发育不足，因此不能有效地转移农村剩余劳动人口，也制约了农业的经济增长和农村发展。
其次，从国家政策结构的层面看，因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策，造成农村的相对贫穷落后。城乡“二元”化社会结构的形成起始于50年代，其具体政策体现为二元户籍制度和城乡社会福利就业政策的区别对待。为保障城市的就业和平稳发展，二元户籍制度将城乡人口区分开来，并通过严格的“农转非”人口三级审批制度，限制农村劳动力涌入城市。将这种二元户籍制度的实质内容直到90年代中期都一直保持不变。 城市严格的户籍制度实际上剥夺了农民的自由迁徙和择业的权利，将人口的70%禁锢在农村。在这种隔离体制下，国家只为城镇人口提供相应的粮油供给、就业安排、儿童义务教育、住房医疗和其他福利保障，而农村人口则被排除于国家提供的社会保障系统之外。在税负方面，城乡之间也实行差别对待。法律规定，农民从事生产和生活需要缴纳农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税，每年还要完成国家规定的粮食、棉花等主要农产品定购任务。同时，地方政府为维持和发展农村公益事业和行政管理的运行，直接从农户征收乡统筹费和村提留费。前者用于本乡（镇）范围内的乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业等，后者用于村级行政的公积金、公益金和管理费。此外，农民还要承担为本地植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍、农田水利基本建设所规定的义务工和劳动积累工份额。国家还规定，县级人民政府可以按照国家和上级政府相关规定向农民征收农村教育集资费、行政事业性收费等。与农村相比较，城市居民主要只缴纳个人所得税，以每月收入800元以上为启征点，而农村的税费是按照人头和家庭来征收，实际上是零启征点。这种“城乡差别”的税收体制使得了农民比城市人口承担了更多的税负。
在缺乏国家大量投入的条件下，农村经济发展主要依靠的是农村自身发展能力的扩大，其主要办法是发展乡镇企业以工补农。改革开放以来乡镇企业的发展曾经对农村经济和社会发展起了促进作用，乡镇企业的发展在农村范围内形成了小范围的“以工补农”格局，不但增加了地区农民的经济收入，而且促进了农民教育、改善居住条件、增强农民福利等社会事业的发展。但是在城市经济改革全面推动之后，乡镇企业实际上一直受到不平等的政策待遇，在贷款、行政审批和政策扶植等方面长期受到歧视。从90年代以来，随着市场体制的不断发展和外资企业的流入，乡镇企业由于规模小，技术水平和经营管理水平低等原因，除少数明星企业外，大多数普遍不景气，生产效率下降，发展速度回落，吸纳劳动力的能力减弱，从而也影响到乡镇企业对农村的反哺能力。尤其是，多数有活力的乡镇企业大多集中在东南沿海地区，中西部地区不但乡镇企业少，而且生产效益差，对农村的反哺能力十分有限。在全国工农业生产的格局中，中央的政策仍然主要偏向于工业和城市的经济发展。工农产品价格长期实行的剪刀差政策仍然在执行，在全国范围内依然是“以农补工”的政策格局。
其三，从农村行政管理体制的层面看，县、乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大，形成农村管理体制的高成本运行，造成农民负担过重。除了国家法律规定的农业税和农业特产税外，农民的负担增加主要体现在“乡统筹”、“村提留”等各种行政上缴费用的增长上。1985年以来农村承担的这些费用负担越来越重，其主要原因与乡镇政府机构和人员的不断增加有直接的关系。1982年底，全国人大通过的新宪法重新将乡镇规定为农村基层政府，1983年10月中共中央、国务院颁布《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，到1985年底，全国基本上实行了“撤社建乡”政府体制的转变。乡镇体制建立之后，机构和人员一直不断膨胀。由于县乡机构设置有很大的随意性，县一级的主管部门在乡镇可以设置对口机构和安置人员，乡政府为了执行各项政策和完成上级各级政府制定的各项“达标”任务，也自主设立机构和增置人员。在缺乏有效管理和约束的情况下，乡镇机构和人员的急剧增加。例如，在80年代中期，每一个乡镇政府需要由乡镇级财政开支的行政人员编制大约是30人左右，而近几年来，这一数字增加到了约300人，发达地区镇级级别单位甚至达800—1000人。与此同时，乡镇级政府维持机构运转和人员工资的费用急剧增加，造成乡级财政支出的不断扩大和乡镇财政负债率的不断增加。为了生存，乡政府必然需要增加“非规范性收入”以补贴财政支出，其办法是将这些财政缺口通过软约束的“统筹提留”、行政性收费以及各种名目的集资等方式强加在农民的头上。乡镇党政机构和人员的不断增长以及农民负担的不断加重，使得“三农”问题日渐凸显，农民与地方基层政府之间的对立和冲突不断升级和恶化。这种情况在中西部较为贫穷的地区尤为严重。
以上三个方面是造成城乡贫富之间的差距不断扩大的主要原因，而城乡差别对待的政策结构和高成本运行的县、乡镇管理体制则更具有本质性。在现有的差别对待政策体制下，农业作为弱势产业不能得到应有的政策保护，而且继续在为其他产业和城市的发展支付成本。现行的县-乡管理体制也将其高成本以各种正式的和非正式的方式转嫁给农民。这种情况的发展，致使现在城乡贫富差距甚至已经高于改革开放前期的水平。
（规划项目“乡村治理模式改革与乡村发展”阶段成果摘编）
