土地既是农业生产中最重要的生产资料，也在很大程度上承担了农民的就业、养老等社会保障功能。但是各地在土地征用中普遍选择货币化安置而对农民的补偿又很低的情况下，失地农民因为人力资本不高等原因在劳动力市场上缺乏竞争能力；同时又因为属于农业户口而被排除在了城镇社会保护体制之外。结果，相当多的失地农民成了“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无农民”。这种情况已经影响到了社会稳定和农村经济的发展，探讨有效的解决途径迫在眉睫。我们认为，随着经济的发展，农民失地现象不可避免，但是，要以科学发展观为指导，通过相关政策的调整，防止失地农民沦为“三无农民”，保证失地农民的生存权和发展权。
改变现有的征地制度，提高补偿标准
工业化、城市化是经济结构调整的必然要求，也是全面建设小康社会的必由之路；而工业化、城市化的推进必然导致土地的非农使用，使部分农民永久失去土地。如果以市场价格为基础进行土地征用，失地农民就可以凭借土地补偿收入维持正常生活、寻找新的就业门路以及应对将来的生存风险。但是，我国农村土地不能够直接进入一级市场，而政府的土地征用价格大大低于土地的市场价格。这一利润空间促使地方政府倾向于征占更多的土地，甚至占而不用，以地生财，从而形成越来越多的失地农民。因为得到的补偿太少，越来越多的失地农民成了游离于社会保护之外的“三无农民”，其生存权和发展权都受到了威胁。
据统计，１９８７年至２００１年，我国非农建设占用２３９４．６万亩耕地，至少３４００万农民因征地失去或减少土地。按照土地管理法的规定，我国土地补偿标准为所征地块前３年平均产值的６－１０倍，安置补助费是４－６倍。按照年收入８００元计算，每亩地的补偿标准为８０００－１２０００元。而改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了２万亿元的损失。解决“三无农民”的出路首先要对现有的征地制度进行改革，使农民得到公正、公平、合理的补偿。
对于如何进行征地制度的改革，目前理论界有三种思路：第一种是对公共事业项目使用土地进行征用，提高征地补偿标准，安置好失地农民；对非公共事业项目进行征购，按接近市场价的土地价格补偿。这个办法与现行的征地办法较接近，容易形成过渡。但是缺点在于，征购仍然带有强制性，会造成地方政府“低进高出”，以地牟利，不利于根本解决现存问题。第二种思路是，对公共事业项目进行征用，并给予公平的市价补偿；对非公共事业项目则在符合土地利用整体规划的提前下，直接进入市场，按市场价格取得土地。第三种思路是，进一步缩小征用范围，即使公共事业也不一定全部征用。除了军事设施、战备需要、抗洪抢险、救灾用地等之外，一般的公共事业项目，包括政府机关用地也可用购买的方式，以更好地保护农民权益。现在看来，后两种改革思路虽然会造成用地成本的增加，但更能从根本上保障农民利益。
建立失地农民社会保险基金
目前，很多地方都在探索如何使失地农民摆脱三无困境。一种思路是以土地换取基本生活保障或养老保险。例如，上海、浙江、北京都强制失地农民参加城镇社会养老保险体系，征地补偿费必须首先用于缴纳社会养老保险费。
但有人已经指出，在目前的土地征用和补偿框架下，不能从给农民的补偿费中扣除很大比例直接纳入到政府的社会保障资金账户，而应该从政府的土地收益中拿出一部分作为保险基金。因为，农民所得到的补偿不仅要用于将来的生活保障，而且要作为维持日常生活和谋求就业的开支。如果把有限的补偿直接作为农民参加城市社会保险的保险费，固然能够减轻城镇社会保险体制目前入不敷出的压力，但减少了农民选择的机会，在另一种意义上构成了对农民的剥夺。２００４年中央一号文件指出：“从２００４年起，确定一定比例的国有土地出让金，用于支持农业土地开发，建设高标准基本农田，提高粮食综合生产能力。”这表明中央已经确认，国有土地出让金至少应当部分用于农村的建设发展。其实，国有土地出让金不仅可以用于农业土地开发，也应该再分出一部分用于失地农民的社会保障制度建设。在实践中，我国发达地区的一些地方已经有了很好的探索。例如，江苏省昆山市积极探索以土地换养老保险的保障机制。开发区和各镇每年提取土地出让金的２０％、房地产开发经营用地出让金的３０％，专款用于土地补偿；每年收取出让土地权属管理费的９０％也返回镇（区），进入专户储存。全市凡男性年满６０周岁，女性年满５５周岁的老年农民，无门槛进入农村基本养老保险，可领取每月１００元的基本养老金（７０岁以上的老人按每月１３０元发放）；被征用土地的上述年龄段农民，在领取基本养老金的基础上，每月每人相应增加４０元。
同时，不能只顾及农民的养老问题和仅仅把农民纳入城镇社会养老保险体制，还应该考虑失地农民在其他方面的需求。我国城镇社会保险体系包括养老、医疗、失业、工伤、生育等多方面的内容。现在浙江、江苏、四川、江西等很多省份通过土地换保障的方式解决了农民的养老问题，但对于农民在其他保障项目上的需求却没有给予充分考虑。据调查，目前失地农民最担心的是医疗问题。应该积极探索解决失地农民医疗、就业、工伤等风险的防范机制，把失地农民纳入相应的社会保险覆盖范围。
把失地农民纳入城镇最低生活保障的覆盖范围
最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是所有现代化国家的社会保障体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。目前，我国农村社会最低生活保障制度还没有真正建立起来，传统的农村社会救助具有很强的临时性、随意性，而且救助标准低。我国农村失地农民中的大部分居住在城镇，他们在从业性质、生活区域、生活方式等方面与城镇人口已经基本趋同。应该改变现在的城镇最低生活保障只覆盖本地居民的做法，把失地农民纳入救济范围之中。
城镇社会救济的压力并不会因为扩大覆盖对象而骤增。从失地农民的生存状况看，目前各地失地农民大体有三种类型：一种原来就不是依靠土地经营作为收入来源的农民，他们从事非农经营，职业稳定，收入较高。对于这部分失地农民，根本不存在基本生活保障的问题。第二种是虽然收入一般，但基本生活也不存在问题。真正需要救济的是第三种类型，即那些无法再就业、年龄比较大、体力比较弱、基本生活有困难的失地农民。政府要给予基本生活保障的就是这部分失地农民。根据在江苏的调查，这种类型的失地农民，苏南大约占失地农民的５～１０％，苏中大约占１５％左右，苏北占２０％左右。如果每年２００万的失地农民，按照２０％的标准计算，那么需要救济的人数为４０万，还不到２００２年全国城镇社会最低生活保障人数的２％。可见，把失地农民纳入城镇低保之中不会对城镇政府形成过大的压力。
采取多种措施，为失地农民创造就业机会
有保障的就业机会和收入是农民应对意外风险的第一道防线。应该采取具体的政策措施，促进失地农民找到稳定的工作。
“征多少地招多少工人”的做法不利于企业的发展，也不符合实际情况。但是，一些有条件的用地单位，应当在对被征用地的劳动力进行适当就业培训后，优先招收其进入生产企业就业。与城镇职工相比，我国失地农民人力资本太低，在劳动力市场上缺乏竞争能力。因此，应该加强对失地农民的培训，增加他们的就业机会。对失地农民的培训费用不能从征地补偿费中扣除，而应由政府财政列支。目前，我国上海、重庆等地由政府劳动部门负责，对失地农民统一进行就业培训、统一安排，通过劳务输出等就业方式，在一定程度上解决了农民失地失业的问题。还要把失地农民纳入城镇劳动力的管理范围。现在对城市的下岗职工有很多优惠的安置办法，这些措施应该延伸到失地农民，对自己兴办二、三产业的人员要像城市下岗职工一样，在工商登记、税收、信贷、用地、用电等方面给予优惠，从各方面促进其就业。要鼓励留地保障，可以在征用土地中留出一定数量的土地，由农民集体经济组织开发、经营。留用地隐含的地价是对征地补偿的补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位。同时，要加快建立有效的土地流转制度，使失地农民可以用征地补偿去购买或租赁其他地方的土地。
（《前线》2004.4期）
