本研究报告是北京市社科“十五”规划项目“北京市区县经济和社会协调发展绩效考核评估体系研究”的最终研究成果。该成果为考核北京市区县一级党政领导班子的政绩提供了重要参考依据，被编入《北京市哲学社会科学“十五”规划项目优秀成果选编》。
一、课题研究的背景及研究定位
（一）课题研究的背景
建立科学的党政领导干部及领导班子的政绩考核体系和考核评价方法是政绩评价的核心内容，也是有效引导党政领导干部正确履行职责，促进地区经济社会协调、可持续发展的基础。
改革开放以来，党中央提出各项工作要以经济建设为中心，大力发展生产力，但部分地方政府在抓经济的同时，也形成了“唯经济发展”的政绩考核模式。随着科学发展观和正确政绩观的提出，建立高效、廉洁、公正、透明并具有责任感和回应性的政府，成为我国行政管理体制改革和发展的方向。在这种社会背景下，重新确立政府绩效评估理念，构建科学的政府绩效评估体系，选择适当的政府绩效评估方法，成为目前我国地方政府改变行政管理方式、提高绩效管理水平的重要手段。
2003年北京市委明确提出，要建立一套“北京市区县经济和社会协调发展绩效评价指标体系”，对区县党政领导班子在促进地区经济社会协调发展方面履行职责的效果进行综合评价和分析，评价结果虽不能成为政绩考核的唯一依据，但评价结果相当程度上能够反映地方党政部门履行职责对地区发展的促进作用，有效引导党政部门为实现地区可持续发展发挥积极作用。为了能够深入贯彻市委提出的要求，准确反映领导班子履职履责的效果和对地区经济社会协调发展所做出的贡献，引导地区实现可持续发展，我们开展了本项课题研究。
（二）课题研究的定位
结合北京市区县党政领导班子绩效评价工作的要求，本项课题具有明确的研究定位，主要体现为以下几点：
1 定位于宏观层面的政府绩效评价
通常意义上，政府绩效评价可分为宏观和微观两个层面。宏观层面以特定政府为关注对象，涉及整个政府活动的成绩和效果；微观层面以特定政府机构或公共部门为关注对象，通常以效率、效益、服务质量来衡量。本课题重在研究宏观层面的政府绩效评价框架设计与评价方法，关注政府绩效评价与政府管理体制改革和政府功能定位的内在联系。
2 绩效评价的标准立足于是否实现地区经济、社会可持续发展
西方国家政府绩效评价不仅倾向于微观层面，突出部门评价或项目评价，而且在评价方法上偏重于运用技术手段。作为北京市委考核区县党政领导班子的绩效评价，本课题研究的角度立足于地区经济社会协调发展的综合性评价，以是否有效促进地区实现可持续发展为标准,评价内容围绕经济、社会协调和可持续发展领域的各个子系统。
二、政府绩效评价的内涵、理论基础及国外绩效评价概况
（一）政府绩效评价的内涵
政府绩效（Government Performance）属于政府行政过程的综合性范畴，是政府在履行职责过程中，在内部管理与外部效应、数量与质量、经济与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的产出最大化。其内涵不仅包括成本、速度、质量、效率、公平，还包括政府的民主性、责任性、回应性等多元目标。
政府绩效评价（Government Performance Measurement）是对政府部门多元产出绩效的衡量与评价。
国外对政府绩效评价的标准主要是4E标准：
经济标准（Economic），衡量政府花了多少钱，或是不是按程序花钱；效率标准（Efficien cy），指政府为产生特定水平的效益所付出努力的数量；效益标准（Effectiveness），用来衡量政府所提供服务的影响和质量，是否达到预期目的；公平标准（Equity），指的是效果（如服务的数量或货币化的收益）和努力（如货币成本）在社会群体中的不同分配。
（二）绩效评价的理论基础
1新公共管理理论（New Public Management）
新公共管理理论是伴随西方国家声势浩大的政府改革运动而出现的，以现代经济学（公共选择理论、新制度经济学）作为自己的理论基础，主张在公共管理中借鉴科学的企业管理方式，并引入市场竞争机制来提高服务的质量和水平，同时将目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，强调以市场和顾客为导向，改善公共行政绩效，形成高效的政府，以解决政府面临的财政、管理和信任危机。
2多中心治理理论
埃莉诺·奥斯特罗姆提出了自治组织和治理公共事物的制度理论，在企业理论与国家理论之外发展了集体行动理论，他们认为，在市场这只“看不见的手”之外，还有公共领域的“看不见的手”；在市场自发秩序和国家主权人为秩序之外，存在着社会运转的多中心秩序，论证了由国家、市场和公共领域组成的多中心公共管理的现实与理论必要性和治道之法。
3可持续发展理论
1987年前挪威首相布伦特兰夫人在联合国世界环境与发展委员会的研究报告《我们共同的未来》中首次指出，“可持续发展是既满足当代的需求，又不对后代满足需求的能力构成危害的发展"，研究人类社会在经济增长的同时，如何形成资源、生态、环境的同步协调发展 。
（三）国外政府绩效评价概况
国外政府进行绩效评价是伴随新公共管理活动而逐步开展的，起步较早，也较为系统。英国于1979年撒切尔夫人上台后即开展了著名的“雷纳评审”活动，其后又颁布了“财务管理新方案”和《改进政府管理：下一步行动方案》，均以提高公共部门的行政效率为目的。美国国会1993年颁布的《政府绩效与结果法案》，是世界各国中首先以法律形式确立政府绩效评价地位的国家。日本总务省行政评价局对政府行政活动，对内阁和政府各部的各项政策进行全面深入的评价，并于2002年出台了《政府政策评价法》。而在法国、德国、新西兰、澳大 利亚等国家也纷纷开展了不同形式的行政改革，将新的管理方式和市场机制引入公共部门管理中。
从西方国家政府绩效评价活动开展的整体情况看，国外政府绩效评价制度健全、评价主体多元化、评价方式公开透明，而新公共管理理论所倡导的借鉴科学的企业管理方式，并引入市场竞争机制来提高服务的质量和水平，强调以市场和顾客为导向，形成高效政府等等诸多评价理念都带给我们极大启示。
三、开展政府绩效评价的指导思想和核心问题
党的十六大提出的科学发展观和正确政绩观是科学、系统地评价党政领导班子履行职责效果的纲领性要求。
（一）树立科学的发展观指导绩效评价工作
我国对发展观的认识也是逐步深化并不断完善的过程，党的十六届三中全会提出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，在设置绩效评价体系框架时，应遵循科学发展观的理念，在评价内容上关注地方政府是否能在促进经济发展的同时，增加人民收入，消除绝对贫困、减少相对贫困，提高就业水平、降低失业率，建立覆盖所有城乡居民的社会保障网，维护安全稳定的社会秩序，为每个人提供良好的教育和公共卫生环境，资源实现有效利用，人居环境不断改善，地区可持续发展。
在经济发展方面，尽管北京市近年来始终处于较快的发展水平，但经济增长方式还不尽合理，经济增长的质量还有待进一步提高，以科学发展观为核心的绩效评价应更加关注经济发展的效率和质量，经济发展所能达到的最终效果。在社会发展方面，全市各项社会事业均取得 了一定成绩，但同时社会保障体系尚未健全，刑事案件发案率近年呈上升趋势，对外来人口的管理和服务还有所欠缺，人民群众上访现象呈逐年上升的趋势，2003年SARS疫情的爆发暴露出公共卫生体系还存在一定缺陷。在资源与环境方面，北京地区能源、水资源供应严重紧缺，环境保护、城市建设与管理和地区经济社会发展之间还存在诸多不均衡性。所有这些关注点都应以科学的发展观为核心。
（二）树立正确的政绩观开展评价工作
党的十六大提出了“科学化、民主化、制度化”的干部人事制度改革的要求，把干部职务管理和职责管理有效结合起来，并逐步转移到以职责管理为中心的干部管理轨道上来。因此，从正确政绩观的角度考虑，要把职务与职责、权力与责任、业绩与利益协调起来，在绩效评价过程中突出体现党政领导班子履行职责与地区经济社会协调发展的关系，正确履行职责对带动地区经济社会发展的作用。促进领导行为、执政方式的转变，领导和执政效能的提高，并反过来推动经济社会的科学发展。
政绩的评价需要贯穿社会发展的整个过程，不仅仅体现为其中的某一阶段发展的结果。对各级政府而言，科学地理解政府政绩决定着地区能否实现可持续发展。从可持续发展的角度，不单纯表现为短期的施政效果，而应是地区长远发展的结果，不单纯体现在现阶段经济总量的增长，而应是社会秩序长治久安、人民生活水平不断提高、社会保障日益健全、各项事业长足发展、资源环境持续保护和有效利用。因此，在评价过程中不仅要看现状，还要看基础条件；不仅看显绩，还要看潜绩。
（三）科学发展观和正确政绩观在绩效评价内容上的体现
1评价内容应覆盖经济社会发展中的基础领域
可持续发展理念关注的是经济社会各方面的整体协调、同步发展，既包括经济发展的数量、质量，也包括社会发展中的安全、保障、教育、卫生、文化等各项社会事业的有序发展，还包括资源的有效利用和对环境的保护，忽视其中的任何一方必将影响对社会整体协调发展的准确判断。
2协调可持续发展并非意味着对经济发展的忽视或否定
“以经济建设为中心”始终是我们党的工作重心，尽管改革开放20多年来，我国经济实力显著增强，国际地位不断提高。但我国的经济社会发展水平与西方发达国家还存在相当差距，仍位于发展中国家行列。由此决定，经济建设仍是现阶段我国各项社会事业发展的基础和平台，是社会发展领域中各项事业能够健康、有序发展的保障。
3绩效评价应体现现阶段经济社会发展中的突出矛盾和重点问题
经济和社会协调发展绩效评价指标体系对现任党政领导班子正确履职履责具有较强的导向作用，发挥积极作用，引导地区实现可持续发展是建立评价指标体系的目的。因此，应将引起广泛关注和迫切需要解决的问题予以必要、及时的反映，发挥绩效评价的导向作用。
4关注地区协调、统筹发展
中央提出“五个统筹，五个坚持”，目前北京市在区域统筹发展、城乡统筹发展方面还存在极大的不均衡性。地方政府绩效评价过程要力求体现统筹发展的精神，注重城乡和地区间的均衡发展。
5评价工作是一个动态的不断认识和完善的过程
一方面，由于对发展观的认识是遵循循序渐进的过程，因此评价工作必然以对发展观的认识为基础，而同样呈现出动态的变化过程。另一方面，评价体系构筑在当前社会发展水平基础之上，社会发展水平不断提高决定相应的评价工作内容也呈现动态变化的趋势。
（四）科学发展观和正确政绩观在绩效评价方法上的体现
1建立综合评价指标体系
利用统计数据对党政领导班子政绩进行评价是在科学发展观指导下的一种有益尝试。在评价形式上打破了传统上以组织考察为主，考察形式相对单一、封闭的模式，评价过程更加体现公正、透明、科学的特点，通过运用统计学中的量化方法，建立评价指标体系，评价并分析凸显出来的社会现象和问题，呈现评价结果。因此，利用统计指标数据作为评价地方党政领导班子政绩的手段，符合科学发展观的要求。
2评价手段结合社情民意调查
人民参与政绩评价在国外已较为普遍，我国作为社会主义国家，了解群众的切身感受，接受群众的客观评价更是发扬社会主义民主的主要途径。科学的发展观是以实现人的自由、全面发展为标志，绩效评价的标准也应充分体现是否符合最广大人民的根本利益，是否能够权为民所用，情为民所系，利为民所谋，而社情民意调查能够通过这一方式获取最为直接的绩效信息，发挥公众在绩效评价工作中的能动作用，督促和引导地方党政领导班子带动地区实现健康和持续的发展。在政府绩效评价过程中，开展“群众对地方党委、政府工作满意度调查”和“企业对地方党委、政府工作满意度调查”，将评价结果以软指标的形式作为构筑绩效评价指标体系的另一个重要组成部分。
四、绩效评价指标体系框架及评价方法
（一）评价指标体系设置的原则
1以树立科学的发展观为指导原则。
2从体现区县委、政府履行职责与地区发展关系的领域选取评价指标。
3结合北京市经济社会发展的基础领域和发展中的突出矛盾和重点问题选择指标。
4选择操作性强的指标。
（二）评价指标体系的设置
参照政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能，结合《中国21世纪初可持续发展行动纲要》中提出的实施可持续发展的重点领域即经济发展、社会发展、资源保护、生态保护、环境保护、能力建设等六大领域推进可持续发展进程，同时关注北京市经济社会发展中的重点问题，区县政府应该关注本地区经济社会发展进程中的相关基础领域，包括：经济发展、社会发展、资源与环境、行政效果。
第一，经济发展绩效。在保持地区经济良性发展的过程中，地区党政领导班子的作用更多地应体现在如何积极营造有利于地区发展的环境上。因此，经济发展绩效主要反映区县党政领导班子通过履行市场监管和提供相应的公共管理与公共服务的职能，使地区经济发展环境得到不断改善，从而带来地区经济的持续良性增长，居民收入水平提高。具体绩效主要反映在：地区经济总量规模的持续增长，通过市场化手段吸纳的社会资本的不断扩大，经济结构不断优化，经济发展充满活力，居民的收入水平保持增长。
第二，社会发展效绩。社会发展领域有着十分宽泛的内涵，包括自然环境、人口与家庭、劳动、收入与消费、劳动保险与社会福利、住房与生活服务、教育与培训、科学研究、卫生与环境保护、文化与体育、生活时间分配、社会秩序与安全、政治活动和社会活动参与等多个方面。根据现阶段发展中的突出矛盾和发展重点，在评价指标设置上，主要选择社会发展中的基础领域和区县党委和政府职能与社会发展关系密切的领域，反映区县党政领导班子通过履行职责，在地区经济增长的同时，社会基础领域的同步发展。选取的评价指标主要涉及地区社会安全，社会基本保障与就业，教育，公共医疗卫生、信访等方面。
第三，资源与环境绩效。反映政府履职对本地区资源、环境的保护和利用效果。经济的发展和社会的进步应建立在可持续发展的基础之上，地方政府的职责在于既要实现地区经济和社会的健康发展，同时也要对本地区内的资源和环境加以充分保护和有效利用，为实现地区长远的可持续发展打下基础。选取的评价指标主要涉及区县发展中对能源和水资源的消耗，对土地资源的保护和有效利用，对人居环境的改善，以及对城市的建设与管理。
第四，行政效果绩效。加强地方党委和政府领导班子的自身建设，积极推动政府职能转变，建立责任政府是当前行政改革的一项重要目标，责任政府理念的提出要求政府必须回应社会和民众的正当要求并加以满足，必须履行社会义务和职责，承担相应的责任。温家宝总理在政府工作报告中明确提出了评判政府各项工作的标准，即“要经得起实践、群众和历史的检验”，而检验区县党委和政府施政效果的最终发言权应该是本地区的群众和市场活动的参与者——企业。因此，在选取行政效果的评价指标时，包括“群众对区县党委、政府工作满意度”和“企业对区县党委、政府工作满意度”，按发展内涵要义，设计调查问卷，让群众和企业对地区发展中区县党委和政府的行政效果做出评价。同时，对区县党委、政府工作提出意见和建议,从而反映在促进地区经济社会协调发展中履行职责的水平与效果。
1群众（居民）对区县党委政府工作满意度
在深入分析当前社会主要矛盾和群众面临主要社会问题的基础上，分别设计了“群众（居民）对区县党委政府工作满意度调查问卷”、“群众（农民）对区县党委政府工作满意度调查问卷”。每套问卷均由三方面内容构成，分别反映区县政府政治文明建设、促进经济发展和促进社会进步方面的绩效。
2企业对区县党委政府工作满意度
通过前期调研，尽管政府在职能转变后为企业减轻负担、推行现代企业制度方面已经取得了很大成效，并不断为企业营造宽松优良的经营环境、提供优质的服务，但目前困扰企业生存和发展的主要因素还与市级政府有相当程度的关系，如融资、研发、知识产权保护等方面。因此，测评企业满意度共设置9项指标，具体内容如下：
（1）反映政治文明建设方面的绩效（5项指标）：
政府工作人员廉洁自律的表现、对政府工作人员素质的评价、去政府部门办事的满意度、对行政执法的评价、对政务公开的评价。
（2）反映促进经济发展方面的绩效（4项指标）：
市场规范情况、减轻企业负担情况、执行现代企业制度情况、电子信息化（对区县政府网站的评价）。
根据以上思路，我们在构筑“北京市区县经济和社会协调发展绩效评价指标体系”时选取了一系列指标，但受现实统计制度的约束，其中相当部分指标数值无法获取（如：低收入人口 、社会保险覆盖率……）；部分指标属于全新的概念，目前尚无计算依据（如：现代农业增加 值比重、现代服务业增加值比重……）；还有部分指标受宏观经济政策的影响在反映某一领域的内容时不太成熟而暂时不予设置（如：农村劳动力向二三产业转移比重……）。因此，在构建评价指标体系时或者舍去部分指标，或者在同一领域内用相近指标加以替代。经过反复的比较和实证，最终保留了14项二级指标，31项三级指标，构建“北京市区县经济和社会协调发展绩效评价指标体系”。
（三）指标体系评价方法
本文借鉴统计性标杆法进行评估数据的具体比较分析。统计性标杆是根据一组相似组织或者项目的共同绩效指标，广泛收集同类组织的相关资料，从而与同类组织或项目相比较，来鉴定某个组织或项目的绩效。
基于统计性标杆的方法，对于同类组织的数据资料进行标准化处理，并设置指标权重，以计算综合指数。
标准化处理：
正指标： 逆指标：
X*=X/Xmax X*=（Xmax-X）/Xmax
X*为标准化值，X为原始值，Xmax为组中最大样本值。
指标权重：采用“部分等权”的方法逐级加权平均，每一级的评价内容均以下一级模块为支撑点，共同构成当前指数。
根据统计分布理论，对全部指标的标准化值按“部分等权”的方法逐级进行简单加权汇总，得到类指数和总指数。通过对比不同年份间的地方政府绩效评价类指数或总指数进行绩效分析评价。
