本报告是北京市社科“十五”规划项目“北京市外来人口发展趋势及对策研究”的最终研究成果。成果部分发表在《中国妇女发展纲要、中国儿童发展纲要通讯》2002年第3 期、5期，《北京社会科学》2003年第3期。2001年6月11日被《北京日报》理论版进行了推介。该成果被编入《北京市哲学社会科学“十五”规划项目优秀成果选编》。
本课题首先利用最新的2000年第五次全国人口普查资料对北京市人户分离现象和外来人口的各种社会经济及人口学特征等进行了深入分析。同时，为了充分了解与外来人口有关的各种问题，课题组还在海淀、朝阳、丰台等外来人口比较集中的地区开展了专门调查研究。本报告是这些数据分析和调查研究主要结果的概括。
一、北京市人户分离现状
近年来，人户分离现象已经成为北京市社会管理和人口管理面临的一个重要问题。根据2000 年人口普查数据，北京市人户分离现象的基本情况如下：
1 北京市人户一致人口只占总人口的65%，人户分离人口占三分之一以上。
2 北京市已经成为全国人户分离现象最为突出的地区，人户分离人口占总人口的比例（35 ％）不仅大大高于全国12%的平均水平，也高于其他3个直辖市。
3 北京市人户分离人口高度集中在城乡接合部地区，在朝阳、海淀、丰台、石景山等4个区，人户分离人口接近甚至超过其总人口的半数 4 北京市人户分离人口以跨省流动人口和市内未跨区县的人户分离人口为主。
5 北京市市内人户分离人口的人户分离时间普遍较长。
6 拆迁搬家等是形成北京市大规模市内人户分离人口产生的主要原因。
二、北京市外来人口的状况和特点
1北京市外来人口规模庞大，增长迅速，进一步增长的潜力较大。
2北京市外来人口主要聚集在城乡接合部地区。
3北京市外来人口居住时间长，已经成为事实上的常住人口。
4北京市外来人口来源地广泛，但又相对集中，主要来自河北、河南、安徽、山东、四川、江苏等省。
5北京市的外来人口以青壮年劳动力人口为主。
6北京市流动劳动力的行业构成以第三产业为主，职业构成以体力劳动为主。
7北京市流动劳动力的流动原因以务工经商为主。
8外来人口对城市社会经济发展产生了广泛的积极影响，也带来了不少冲击和挑战。
三、流动人口的社会适应问题
人口流动是流动者脱离原有生活环境、进入新生活环境并力图成为新环境正式成员的过程。这是一个不同思想、不同文化、不同社会经济背景，乃至不同语言之间的矛盾、冲突、交流 ，并最终达到融合的过程。只有这个过程的完整实现，人口流动过程才能真正实现。这个过程就是流动人口的社会适应过程。这个社会适应过程，包括社会的适应和流动者个人的适应两个方面。
我国城市体系现有的诸多制度为流动人口适应城市生产和生活环境设置了各种各样的障碍， 导致流动人口融入城市社会的过程异常艰难。 本报告主要从流动劳动力的就业、流动劳动力的收入、流动人口的居住方式、流动儿童的教育等方面探讨流动人口在城市的社会适应状况，探求流动人口不能真正适应城市社会的制度 性因素以及这些因素的作用机制。
1流动劳动力的就业存在明显的“就业隔离”。
2和城市市民相比，流动劳动力的收入明显偏低。
3流动人口在城市的居住方式存在明显的“居住隔离”。
居所是人类生存的基本条件之一。由农村到城市的流动人口，其居住状况与他们的就业状况和收入状况有很大的关系。在许多发展中国家，大量人口迁入城市以后，成片地出现贫民窟和露宿街头的状况。这些贫民窟常常是滋生疾病、产生犯罪等的温床，成为城市的毒瘤。20 世纪80年代，当我国流动人口开始大量增加之时，也有许多学者担心大量农民的流入会在城市产生贫民窟。由于社会体制的差异，我国没有像多数发展中国家那样出现大规模的城市贫民窟。
但是，流动人口的居住方式与城市市民存在较大的差别，在居住方式上，存在着流动人口与城市市民相互隔离的现象。调查数据显示，流动人口的居住隔离指数高达25%，流动人口与城市市民的融合任重而道远。
4流动儿童的教育问题。
（1）流动儿童少年人口业已达到的较大规模使其成为必须受到高度关注的群体。
（2）流动儿童少年人口在北京的滞留属于“长期”居住而非“短期”滞留。
（3）流动儿童少年的“上学难”问题已经成为家长们最关注的问题之一；同时，较高比例的适龄流动儿童少年处于失学状态。这些问题，使流动儿童少年的教育问题成为迫切需要得到解决的问题。
（4）收费过高是造成6至15岁流动儿童少年“未上学”的首要原因。
（5）在本应全部在学校接受教育的流动儿童少年中，却有不少人开始了“务工经商”的“ 就业”生涯。
5“夫妻户口异地”家庭问题。
（1）近年来，“夫妻户口异地”家庭的数量快速增长。
（2）“夫妻户口异地”家庭带来了一系列影响：
首先，这类家庭的经济条件较差。
其次，因子女户口无法在北京落实，这类家庭的子女在入托、入学等方面需要缴纳数额较高的赞助费。这对于这些家庭来说无异于雪上加霜。
第三，增加了这类家庭的不稳定性。
第四，由于经济上、生活上的困难，造成部分“夫妻户口异地”家庭对社会不满，对各种政策、规定有抵触情绪。
四、主要对策研究
本课题针对外来人口在北京市的社会适应诸问题均提出了相应的对策建议。为了节省篇幅，此处不对这些对策建议逐一展开讨论，相关详细内容可参看本课题总报告。此处着重讨论几个基本的思路性问题。
（一）发展地看待城市人口容量问题
一提到城市的最大人口容量问题，人们常常习惯于将一个城市的最大人口容量当成一个既定的一成不变的数量来看待。一旦这个既定的数量确定后，有关这个城市的各种社会经济发展战略和措施也就相应地确定下来了。
然而，一个城市的最大人口容量果真是既定的、一成不变的吗？
考察古今中外各个城市发展的历史，我们发现，这个最大人口容量绝不是一成不变的，相反 ，随着社会经济条件的发展，城市的最大人口容量是不断发展壮大的。以下仅以我们所在的北京市为例来看一看城市最大人口容量是如何变化的？
1多年来，我国城市人口容量规划已经习以为常地形成了“步步为营，节节败退”的局面
由于北京特殊的城市地位，中央政府和北京市都一直高度关注北京市的人口容量和人口规模控制问题。从新中国建立初期开始，就对北京市的人口规模、人口迁入问题等提出了明确的控制目标和措施。直到今天，这种对北京市人口规模进行控制的指导思想几乎从来没有发生过变化，有所变化的只是在不同时期，控制的严格程度有所不同而已。关于这一点，北京市地方志编纂委员会编纂的《北京志》有很好的体现。《北京志》中“计划志”有关北京城市人口发展规划部分的标题就十分明确地突出了这一主题，该部分的标题为“控制人口和计划生育”。这一部分的前两句话更是明确地阐述了这一主题：“人口指标是制定经济社会发展计划和规划的基础。北京市从‘一五’计划开始的各个五年计划，都把控制城市规模和人口增长列为国民经济和社会发展计划的重要内容”。
（1）早在“一五”计划时，北京市就提出：必须采取有效措施，结合国家的移民垦荒计划 ，把大批寄生人口逐步从首都迁移出去，参加生产劳动，凡家在农村有土地的在京闲人应该还乡、参加农业生产。要控制北京市人口的盲目增加，减少城市人口。
虽然北京市的“一五”计划没有明确提出北京市的最大人口容量问题，也没有提出具体的人口控制目标。但是，希望“减少城市人口”的目标及相关的措施则是十分明确的。而“减少 城市人口”目标的提出，还是基于城市最大人口容量的存在以及现有人口已经相当接近该最大人口容量的判断做出的。
（2）北京市的“二五”计划则进一步提出：对人口的增加必须严格控制。要坚决执行劳动力就地平衡的原则，严格控制人口的迁入。该计划建议：有计划地动员10万以上无业的干部和工人的家属、中学毕业生回农村参加生产，争取把人口控制在460万人左右，最多不超过480万人。
北京市“二五”计划已经明确了城市人口数量控制的具体目标。虽然该目标并不是城市的最大人口容量，但既然提出城市人口规模“最多不超过480万人”，显然也是认为城市最大人口容量是存在的，并且该最大容量与“480万”相距不远。
虽然在“一五”和“二五”计划中都提出了严格控制人口增长的要求，但是，因为大规模经济建设对劳动力的巨大需求，和兴建国家机关对干部的大量需求，在这两个五年计划期间，大批人口迁入北京市，城市人口规划提出的人口控制目标没能得到实现，实际人口数量大大超过规划的人口目标。
（3）北京市“三五”计划则提出：要继续控制城市人口的机械增长，争取到1970年实现迁出迁入的人数相抵消的目标。到1970年全市人口达到875万人。
1970年，北京市的实际人口为771万，低于规划的人口数量。从统计数字上看，这一阶段的人口规划是成功的。但是，回顾一下这一阶段的历史就会发现，这种成功主要得益于这一阶段人口变动的两个特殊情况：一是1961年以后国民经济大调整时期的精简职工和压缩城市人口活动，仅1961年北京市就因精简和压缩而迁出人口35.5万人。二是1969年动员大量知识青年上山下乡和大批干部下放“五七”干校和农村劳动，仅1969年北京市就因此而迁出30.8 万人。但是，知识青年上山下乡和干部下放农村等活动本身却是违背社会经济发展客观规律的。
（4）1975年制定的北京市国民经济发展十年规划和“五五”计划提出：要严格控制城市人口的机械增长。“五五”计划提出：根据国务院的指示，北京市要严格控制城市发展规模。今后，凡是非必须建在北京的工程，就不要在北京建设；必须建在北京的尽可能安排到远郊区县，发展小城镇。随着小城镇的建设，要逐步把一部分市区人口分散到远郊区去，降低市区的人口密度。初步设想，到1980年，全市常住人口控制在840万人左右。
1980年，北京市实际达到的人口规模为886万人，略微高于规划人口规模。
北京市“六五”计划提出：要严格控制人口增长，认真抓好计划生育工作，严格控制人口的机械增长。全市常住人口1985年要控制在970万人以内。
1985年，北京市实际达到的人口规模为958万人，实际人口规模有效地控制在规划人口规模以内。
“六五”及其以前，北京市的城市人口规模控制目标都是阶段性的，是针对具体的较短时期的人口控制目标。但正如前面分析的那样，之所以要提出在具体时期内人口不能超过某个界限，是因为人们认识到，超过那个界限会产生不好的后果。因此，这些阶段性目标背后其实都明显地包含了有关城市最大人口容量的信息。而从“二五”计划提出的“不超过480万人”到“六五”计划提出的“控制在970万人以内”，在短短20余年内，北京市的人口规模控制目标提高了整整1倍。这个变化过程一方面体现了人们在认识北京市人口规模控制目标方面的进步，另一方面又反映了人们对于城市人口控制目标认识水平的明显不足。
（5）如果说，在“六五”以前，北京市只是提出了阶段性的人口控制目标，而对城市最大人口容量问题还没有明确地进行阐述的话，那么，进入20世纪80年代以后，对最大人口容量问题的阐述则迅速清楚、明确起来。
1981年4月13日，北京市委、市政府向中央报送了《关于严格控制首都人口的建议》。《建议》“根据中共中央书记处提出的北京人口任何时候都不要超过1000万人的要求”，提出了控制北京市人口的几项措施：对进京人口暂时冻结，收缩和适当集中户口审批权，调整若干项户口政策等。
尽管这个建议被搁置，但是，从这个《建议》可以看到，当时中央和北京市已经非常明确地将“任何时候都不要超过1000万人”作为北京市人口发展的最后底线，1000万就是当时认定的北京市最大人口容量。
1983年7月14日，中共中央、国务院《关于对<北京市城市建设总体规划方案>的批复》指出：要采取强有力的行政、经济和立法的措施，严格控制北京市的城市人口规模。《批复》要求北京市要认真搞好计划生育工作，并严格控制人口的机械增长。要“坚决把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右。”
与1981年北京市委市政府《建议》中提到的中央书记处提出的“任何时候都不要超过1000万人”的要求相比，1983年中共中央国务院的《批复》在城市人口控制目标上有了一定的松动，2000年的人口规模可以在“1000万人左右”。但从根本上讲，二者都十分明确地将1000万人作为北京市的最大人口规模了。
但刚刚过去的2000年人口普查结果表明，2000年11月1日，北京市的常住人口达到1382万人 ，远远超过了1000万人（左右）的最大人口容量。
（6）北京市“七五”计划提出，严格控制城市规模和人口的增长，是坚定不移的方针。全市常住人口，1990年控制在1020万人。
“任何时候都不要超过”的1000万人口目标，在短短10年之后就被放弃了，这再一次表明我们对于城市人口容量问题的认识之不成熟。
北京市“八五”计划继续了严格控制人口增长的指导思想，要求重点控制和压缩迁入人口的增长。提出到1995年全市常住户籍人口要控制在1105万人以内。
1993年10月6日，国务院《关于〈北京城市总体规划〉的批复》要求：到2010年，北京市常住户籍人口控制在1250万人左右。
（7）北京市各个时期规划的人口控制目标和最大人口容量在统计口径上不完全一致，先后使用过“全市人口”、“全市常住人口”、“全市常住户籍人口”、“全市人口规模”等不同概念。毫无疑问，这些不同概念所针对的人口群体是不完全一样的。尽管如此，概念上的这些差异并不能掩盖以下基本的事实：第一，在短短50年时间内，北京市规划的人口容量多次被实际的人口发展过程所突破；第二，在现实人口发展过程的无情逼迫下，北京市不得不一而再，再而三地修订自己的规划人口目标和人口容量指标。
2一个城市的最大人口容量绝不是一成不变的
我们还要看到，2000年第五次全国人口普查结果显示，北京市的常住人口已经达到1382万人，不仅远远超过了20年前提出的“任何时候都不要超过”的1000万人的“最大人口容量”，更高达40年前提出的“480万”人口控制目标的近4倍。
更为重要的是，在人口已经大大超过原来认定的最大人口容量的今天，北京市的社会经济发展不但没有出现根本性的问题乃至灾难。相反，今天的北京市所达到的社会经济发展水平已经大大高于提出“480万”、“970万”或者“1000万”人口控制目标和最大人口容量时的社会经济发展水平。今天的北京人比20年、30年或者40年前生活得富足得多，这是每一个人都可以体会到的事实，无需我们去加以论证。
由此我们可以得到这样一个结论：一个城市的最大人口容量绝不是一成不变的，相反，随着技术进步等社会经济条件的变化，城市的最大人口容量本身也是不断地变化和发展的。
3要发展地看待城市人口容量问题
今天，无论是“480万”、“875万”，还是“970万”，抑或“1000万”、“1250万”，都已经成为历史，这些数字本身并不值得我们去过多地留念。然而，这些数字背后却承载了许多我们不能不思考的东西。
当我们将一个城市的最大人口容量确定在480万人口时，整个城市的生产和生活设施规划肯定都会严格围绕480万人口这个基础来进行安排。
但是，很快人们发现，“480万”已经成为历史，需要按照“875万”来安排，于是，各项方案又重新按照875万人口来进行安排。
如此循环下去，970万、1000万、1250万……每一个新认定的人口容量目标都会成为指导新一轮城市规划和建设的基础。
正是在这种“步步为营、节节败退”的循环之中，北京市的城市建设呈现出非常明显的环状结构。这种环状结构带来了生产和生活设施布局的严重脱节，带来了住宅的严重拥挤，带来了水电气等基本生活资料供给的严重不足，带来了城市交通的严重拥堵。
不妨设想，在我们死守“480万”人口控制目标时，如果能够预见到人口会达到875万甚至1000万，并按照875万甚至1000万的发展目标来规划城市的生产和生活设施，那么，城市的整个规划和建设不是会更加合理，更加有效率吗？
当然，人们对于一个城市最大人口容量的认识本身也不是一步就能到位的，认识也有一个逐渐提高的过程。要求50年前的人们就预见到北京市的人口规模会达到1500万人，也是不合理、不科学的态度。
但是，问题在于，在过去短短的50年内，我们节节败退的次数太多了！如果我们能够吃一堑长一智，每失败一次能够避免其后的一次或者两次失败，我们的城市人口规划不也能够更有效率吗？
希望北京市以及所有其他城市能够吸取上述教训，以发展的眼光看待城市的人口容量问题，使未来的城市人口规划工作以及整个城市规划工作更加成功，更加有效率。
既然城市的最大人口容量本身会不断变化，就不能以一成不变的城市人口容量为依据来确定城市外来人口总量控制的目标。
（二）要建立大城市人口“能进能出、有进有出、进出平衡”的人口迁移流动机制
尽管我们强调要用发展的眼光来看待城市的最大人口容量问题，并指出，城市的最大人口容量本身是不断发展变化的。但是，又必须看到，在一个特定的时期内，一个城市的人口容量还是有限的，不管这个限度是多少。以北京市为例，虽然在过去几十年内北京市的最大人口容量由480万人增加到了1000万人，目前，很多人主张北京市的人口不能超过1800万，人们把北京市的最大人口容量提高到了1800万人。毫无疑问，1800万人比480万抑或1000万人是一个巨大的增加，但1800万人本身仍是一个“极限”。
多年来，我们一直担心，随着农村人口不断向城市迁移和集中，城市人口总有一天会超越城市所能承担的“极限”而成为阻碍城市发展的毒瘤。
这个担忧无疑是非常有道理的。但是，在这个担忧里，实际上还缺少了一些东西，反映的是多年来我们习以为常的单向思维定势。因为在这个担忧里，我们只看到了外来人口向城市的迁入。如果只存在这种源源不断的迁入，不论迟早，城市肯定会人满为患。
问题是，城市里的人口其实也是可以“迁出”的！为什么不考虑城市人口的“迁出”呢？
我们认为，大城市人口管理制度创新的重要思路就是要逐步建立起城市人口“能进能出，有进有出，进出平衡”的人口迁移流动格局。
户籍改革的目标应是给人民以迁移和选择居住地的充分自由。通过这一改革，一方面可以继续保持农村人口的流动；另一方面，还可以起到促使一部分城市人口也进入流动的行列。过去的户籍制度保证了出生在城市就无论如何也可以在城市生活和就业的特权。这一做法并没有任何理由和根据，也是违反“一切都要有利于经济发展”的指导方针的。事实表明，在城市里，已经产生了许多城市的工作城市人不愿意去做而要雇佣农村人去做的现象。既然如此，那些不愿意接受城市工作的人就没有必要继续在城市生活，他们应该流动到其他的地方去。为此，还应该在国民收入的分配和再分配上进行改革，以保证城市里没有那些不愿意为城市的发展做贡献的人。这样的改革，可以使城市既有人口的流入，同时也有人口的流出，从而避免城市人口的无限增长。
我们在海淀、丰台等区的城乡接合部地区调查时发现，城市原有人口的迁出是可行的，近年来，群众已经用他们的实际迁移行为回答了这个问题。目前，他们选择了如下两种“迁出” 方式。有理由相信，这两种“迁出”方式会越来越普遍。不仅如此，更多方式的“迁出”也可能不断出现，关键在于要有相应的政策予以支持和配合。
（1）城市中心区及近郊区人口向远郊区的“迁出”。通过向远郊区疏散和扩散，可以提高城市的“人口容量”。海淀区东升乡原有农民由大钟寺、北太平庄等地向回龙观、沙河等地的疏散，正是在实现这样一种“迁出”。
（2）北京市原有人口向其他地区的“迁出”。比如，一部分离退休老年人向南方自然、气候条件更好的地区迁移，就像美国退休老年人向南部“阳光地带”迁移一样。
当然，所有这些“迁出”都应该建立在个人自愿的基础上，而不能由其他人来为别人做出决定。关键是要在制度上、服务上、管理上进行引导。
在制度上，要真正建立一个能够“自由进出”的制度体系，保证人们出去以后还能够十分方便地“回来”。如果出去了以后就再也回不来了，就没有人会冒这样大的风险。
在服务上，要在金融、医疗等多方面提供周到细致的服务。比如，迁移到外地的人要领取他们的工资（或离退休金）、年终分红的红利等，可以十分方便地就近领取；老年人到了南方，也可以像在北京一样方便地就医，就医后能够在当地方便地报销医药费用等。
在管理上，通过出台一系列管理措施，提高北京的生存成本（当然，也要相应提高相关人群的收入），用“看不见的手”来限制外地人口的“过量迁入”，同时引导北京市民的迁出。
（三）把房屋出租作为一项重要的社会产业来抓，有效地实施对外来人口的管理
外来人口其实不难管，只要抓对了关键，问题可以迎刃而解。这个关键就在于要把房屋出租作为一项重要的社会产业来抓，通过抓房屋出租来实现对城乡接合部外来人口的有效管理。这是因为，任何人都必须有一个居住场所，外来人口也不例外。通常，多数外来人口都是通过租住他人房屋来解决居住场所问题的。
那么，现在北京市的房屋出租市场是一个怎样的状况呢？调查中我们发现，目前农民房屋出租基本无人过问，这方面的管理是盲区。而市民住房呢？过去公房不许出租。现在房改了，按说可以出租了，但这方面政策又没有，或者有了政策但是没有让老百姓知道。于是，市民房屋也是“黑”出租多。这样的房屋出租状况，就从根本上阻断了有效实施对外来人口进行管理的渠道。
我们认为，解决这个问题的办法很简单，就是要简化房屋租赁手续，把房屋租赁作为一项大的产业来抓。要让有房出租的人能够方便、低成本地出租他们的房屋；让想租住房屋的人能够方便地租到房屋；同时，从根本上杜绝一切非法房屋租赁。
这样做，可以解决两个问题：第一，更加有效地搞好外来人口的管理；第二，增加国家的税收。
从外来人口管理的角度看：一方面，所有出租房屋必须是合法住房，而且必须事先办理出租许可证，非法出租者，给予房主处罚；另一方面，非法租房的外来人口一律给予处罚。这样，从“住”这一关键而且相对稳定的环节来解决飘忽不定的外来人口的管理问题。
从增加税收方面看，对出租房屋严格收税，可以避免目前大量存在的房屋出租偷漏税现象，增加国家的税收。在增加国家税收的同时，由于税收严格了，外来人口的“居住”价格有所上涨，在一定程度上可以抬高外来人口流入城市的门槛，间接起到调控外来人口的作用。
