本研究报告是北京市社科“十五”规划项目优秀研究成果之一。该成果获得北京市第六届优秀调查研究成果一等奖，并入选《北京市哲学社会科学“十五”规划项目优秀成果选编》。
研究成果由“全球化背景下北京城市功能空间布局调整研究”主报告、“国际城市功能布局 演变规律初探”和“国际化进程中的制度变迁——近十年北京与上海空间发展管理体制的比较分析”两个分报告组成。
主报告由以下七部分构成。
一、全球化背景下的国际城市建设
全球化（Globalization）是对当今世界经济、社会、军事、文化等领域大规模突破国家和民族界限这一发展态势的表述和概括。生产力的迅速发展，使国际分工达到前所未有的新阶段，人类经济活动开始大规模地突破国家、民族界限，各国经济逐渐融合，伴随这一过程，人类的文明、思想、文化等也随之在世界传播。因此，经济全球化是全球化的核心内容和主导过程。
国际城市是经济全球化的产物，也是处于世界城市体系中较高层次城市的共同发展趋势。国际城市本质上是由于生产者服务业和跨国企业总部的高度集中而取得全球控制权的城市，其形成的内在动力是资本的国际化，外在支撑条件是信息技术的普及应用。全球或跨国界区域性经济控制中心、交往中心、信息中心、服务中心、科学技术和制度的创新中心是国际城市应具备的五大功能。
北京建设国际城市的意义在于：确立北京在世界和国内城市体系中的地位；提升城市综合竞争力，促进北京的长期繁荣与发展；促进环渤海都市群尽快成熟和繁荣发展；促进中国经济与世界经济的融合；促进中国全方位走向世界，提高中国在国际事务中的发言权和影响力。
建设国际城市是北京城市功能的重大转型，目前的城市功能空间布局不能适应这种转型，对北京的城市功能空间布局进行调整研究，是北京国际城市建设工作中一项重要和紧迫的任务。适逢北京即将开展城市总体规划修编工作，本项研究将从国际城市建设角度提出北京城市功能空间布局的调整思路与建议及与此配套的政策建议，供有关部门参考。
二、近十年北京城市功能布局的演化
（一）近十年北京城市功能结构的变动
1. 三次产业结构和城镇就业结构的调整
20世纪90年代北京的三次产业结构实现了从以二产为主到以三产为主的结构转型；在第三产业内部，新兴的生产服务部门取代传统服务部门，成为新的基本部门。十年间，北京市区GDP中，第三产业比重增加了17.4个百分点，第二产业下降了19.1个百分点，是京津沪穗深五个城市中调整力度最大的城市。
1990—2000年，在总就业人口减少50万，下降11%的情况下，社会服务业、科研综合技术服务业、房地产业、金融保险业等新兴第三产业成为快速增长的就业部门。这些部门提供了50 万个新的就业机会，就业比重提高了0.85—8.59个百分点。传统的第三产业批发零售贸易餐饮业则减少了10万个就业岗位，就业比重下降了0.92个百分点。制造业减少了62万个就业岗位，就业比重下降了11.2个百分点。
2. 基本部门的发展
城市发展的动力来源于主要面向外部市场（或外部机构）的“基本部门”的增长，这些基本部门构成了城市对外服务的“基本功能”。可以用产业部门或行业的“区位商”定量分析一个城市的基本部门和基本功能结构。本报告用2000年城镇就业指标，做了北京15个产业部门在全国城镇体系中的功能分析。分析表明，北京已初步形成了以科技、信息、教育文化和生产性服务为主的基本功能结构。传统的生产功能，在总体上已让位于新的服务功能（不排除制造业中的一些行业仍为基本行业部门）。
3. 国际化进程和国际功能的发展
80年代以来，北京作为中国与世界城市体系相联系的最重要的城市节点之一，国际功能不断强化。
按全球100家最大跨国公司总部和一流分公司机构数量排序，北京位居世界城市第14位，高于上海（28位）和广州（45位）。这在某种程度上反映了北京作为世界城市体系中区域性中心的国际功能，也反映了在经济全球化进程中，作为首都，北京仍然是中国与世界联系的最重要的枢纽。
80年代以来，特别是近十年来，在两轮城市总体规划和发展战略的指导下，北京成功地实现了产业结构从“生产型”向“服务型”转换的结构转型和生产服务业替代传统服务业的结构升级；基本形成了与政治文化中心和国际城市相适应的城市功能结构；初步奠定了作为世界城市体系中区域性中心的发展基础。
（二）近十年城市功能布局的调整
20世纪90年代的十年间，北京的人口规模和建设用地规模迅速扩张，同时对旧城区进行了大规模的改造。这期间，北京的城市功能布局发生了“结构性”的变化，中心城区的地域结构出现了从“生产型”向“服务型”转变的新的发展趋势；城镇体系的地域分工急剧调整，地域结构开始向“大都市区”的模式演化。
1990—2000年两次人口普查间，北京的总人口增加了275万，人口规模扩大了四分之一。与人口扩张同步变动的是建成区的迅速扩张和大规模的城市建设。1990—2000年建成区面积从395.4平方公里增加到490.1平方公里。90年代初，北京开始进行大规模的旧城改造，新区开发的重点也从近郊转向远郊。
在旧城改造中,对王府井、西单两大商业中心和一些次中心进行了改建和扩建，新建了一个副中心和一些次级商务区。商业中心的商务化是原有商业区改造的共同特点，大面积的写字楼建设（如王府井的东方广场），使原有单一的零售功能转变为零售、办公综合型的新功能。新建的副中心——金融街位于西二环路，其紧邻西单的区位，则代表了功能区建设的另一个特点——商务中心与传统商业中心近距分离。
近郊区的开发，一是中关村科技园区的建设，二是正在建设和规划建设的三个副中心。中关村科技园是在80年代“中关村电子一条街”的基础上发展起来的，90年代末，扩大为环绕中心城区的一区“五园”（海淀园、昌平园、丰台园、电子城、亦庄园）。三个副中心——中关村西区（商务区）、“CBD”（国际商务区）和“奥林匹克公园”，位于中心城区边缘。
在远郊区，建设了亦庄“北京经济技术开发区”。同时，又在各区县设立了一批科技园、工业开发区。
中心城区传统中心区的改造和商务化，4个商务副中心的建设以及城市主要节点次级商务中心的出现，使中心城区地域结构迅速向“服务型”转化。在这种转变中，出现了老商业中心商务化、新商务中心与老商业中心近距分离、新的副中心与老的中心区远距分离三种不同的发育形态。在开发区建设的带动下，远郊近市区卫星城迅速发展，制造业向卫星城大规模转移，形成了环绕市区的新的制造业带。
90年代城区和郊区功能布局的调整，形成了北京中心城区和近市区“1个传统中心区，4个副中心，2个产业带”构成的新的地域结构格局。 1个传统中心区，由王府井、西单、前门三大传统商业中心和国家行政办公区组成。4个副中心，包括中心城区边缘的CBD、中关村核心区、奥林匹克公园和旧城边缘的金融街（也可划 入传统中心区）。2个产业带，一个是沿五环路的中关村科技园区环城高新技术产业带；一 个是沿六环工业开发区构成的现代制造业产业带。
（三）城市功能布局调整中存在的主要问题
1. 新的副中心建设集中在中心城区边缘，可能会加剧建成区“摊大饼”式的扩张；
2. 旧城区新的功能区建设与古都风貌保护的矛盾突出；
3. 区际竞争使得新的功能区建设过度分散；
4. 工业的大规模退让，造成就业压力加大，GDP增长相对缓慢；
5. 中心城区南部地区和卫星城发展滞后，造成城市重心北移，远郊没有形成吸纳中心区人口和产业的“反磁中心”。
三、空间布局调整的原则和应处理好的几组关系
在提出北京国际城市功能空间布局调整思路和方案时，应遵循以下原则：适度超前原则；国际城市功能与原有城市功能置换与保留相结合原则；同类国际功能适度集中原则；非同类国际功能区适度分散，均衡布局原则。
在进行北京城市功能空间布局调整中应处理好以下几组关系：国际功能密集区建设与旧城保护的关系，应当根据旧城的具体特点，在不破坏旧城的前提下，结合国际功能的不同要求，确定旧城在北京国际城市建设中的作用和适宜承担的国际功能；处理好国际功能区建设与原有城市功能在布局上的关系，从建设国际城市的角度，重新审视北京现有城市功能，确定现有功能在未来国际城市建设中的地位和作用，并以此为依据确定对现有功能布局的调整方针及在空间上进一步接纳国际功能的可能性和程度；处理好国际城市建设与城区、近郊区和远郊区的区域发展关系，使其形成良性互动，通过城市整体发展水平的提高，提升北京的整体实力和综合竞争力，进一步增强北京的国际城市功能，通过国际城市建设推动城市的全面发展。
四、以增强国际城市功能为目标的城市空间布局调整
围绕强化国际功能这一主线，提出了北京城市功能及布局中存在的问题、基本调整思路和主要调整内容。
表1全球化背景下北京城市功能空间布局调整设想一览表
二环路以内：
存在问题：多种功能高度叠加，造成严重的“城市病”；某些功能与旧城保护相矛盾。
调整思路：利用这一地区城市形象资源和旧城历史文化资源，突出主导功能，分散次级功能，为强化国际城市功能提供发展空间。
调整内容：①强化全国政治中心、文化中心功能，强化以国家对外事务、国际旅游为特色的中外交往中心功能，建设中外交往功能密集区；②除必要的国际功能外，应以旧城保护为主，限制新功能的拓展；③市级行政管理中心从市中心区迁入城市新区。
二环——五环:
存在问题：区域发展不平衡，功能区分布集中于北部和东部，南部发展滞后，西部缺乏功能活力；城市建设规模失控，“摊大饼”现象严重，绿化隔离带蚕食现象普遍。
调整思路：强化高新技术产业和现代服务业经济功能、国际功能和生态功能；弱化人口主要居住区功能、工业生产功能。通过注入新的功能活力，推动南部和西部地区的发展。
调整内容：①发展和完善中关村高科技园区、CBD和奥林匹克公园相应功能；②在东南部和南部地区建设内外贸易功能区；③通过土地功能置换，在西三环以西、长安街西延长线一带（方案1）或玉渊潭公园周边地区（方案2）规划建设国际组织机构密集区；④近市区新区备选地——CBD东侧方案、亦庄方案；⑤鼓励人口和工业向远郊区迁移。
五环路以外:
存在问题：经济社会发育水平仍较低且不平衡；工业区分布过于分散，规模效益较差；卫星城发育滞后，不能有效发挥市区疏散功能承接地的作用。
调整思路：通过加快制造业基地的建设，扩充经济总量，缩小与国际城市的差距并促进就业；加快分中心建设，吸引市区次级功能向分中心转移，为市区向国际城市的功能跃迁准备条件；注入功能活力，推动落后地区的发展。
调整内容：①在平原地区形成现代制造业密集区，在密集区内依托高速公路形成高速公路产业带；②在东南部和南部地区发展物流和仓储业；③远市区新区备选地——顺义、通州和黄村卫星城； ④重点建设分中心：顺义、通州、亦庄、黄村、良乡、昌平、沙河；⑤在门城卫星城或附近地区建设国家军事功能密集区，接纳国际组织机构密集区（方案1）建设需要拆迁的军事机构和单位。
注：亦庄位于五环以外，但由于紧邻五环，所以在考虑近市区新区方案中将其纳入近市区备选地，但在考虑重点建设分中心时，则将其归入事实上所在的五环以外地区。
五、国际功能密集区的建设
从城市发展基础、综合实力以及与上海、香港的比较优势看，当前北京建设国际城市在空间布局上应重点考虑中外交往功能密集区、CBD功能密集区、国际交往功能密集区的建设。
（一）强化以国家交往和民间交往为特征的中外交往中心功能，建设中外交往功能密集区
北京的中外交往中心也是国家的中外交往中心，代表我国的国家形象。所以，中外交往中心应该有更浓缩中国古今历史文化，更有利于中外政府及民间沟通，设施更加现代化的接待场所、演出场所、交流场所和展示场所。
选择二环路以内作为中外交往的核心地区、东三环使馆区作为中外交往的次核心地区。理由如下：第一，是中央政府所在地，具备人民大会堂等国事活动场所，已经是我国事实上的政府间中外交往的核心地区。第二，是天安门、故宫等标志性建筑所在地，代表了北京甚至我国的形象。第三，未来市中心区的次级功能将进一步向城市外围扩散，为强化这一地区的中外交往中心功能提供了条件。第四，可以利用危旧房改造的机遇，进一步完善中外交往中心功能。第五，东三环处的使馆区已是既成事实，可作为中外交往中心的次核心地区。
（二）培育国际经济中心功能，加快国际经济中心功能和生产服务功能向CBD集中
空间集聚是实现中央商务区职能的内在要求，是提高土地利用效率的有效途径。从规划角度看，中央商务区对交通通讯、环境和生态都有较高要求，集聚有利于提高土地利用效率，降低建设成本。从人文环境看，中央商务区外籍人口较多，对商业、娱乐、社区治安、外语环境的要求都有鲜明的特性，集聚也便于提供服务和进行管理。
建设具有一定规模、生产服务业相对集中并能够提供优质服务的中央商务区，对吸引跨国企业，增强城市的经济控制力具有重要作用，是增强北京国际城市功能的重要方面。
通过对市中心区以疏解为导向的功能调整和CBD功能区条件的完善，引导具有商务办公职能的机构向CBD集中。通过制定具有导向性的区域发展政策，不仅使CBD功能区所在地可以获得较大收益，也使其他地区，通过其他途径找到新的经济增长点，才能有效抑制目前商务办公职能的分散化倾向，真正实现北京商务办公职能的空间集聚。
（三）强化国际交往中心功能，规划国际组织机构密集区
国际交往中心的基本特征是，国际机构数量较多，国际交流活动频繁，国际交往人口规模较为庞大。一个城市拥有国际组织机构、有影响力的国际民间机构的数量，与该城市的国际影响力有密切关系。世界上重要的国际交往中心城市都拥有为数较多的国际组织机构。
为国际组织落户提供平台，将提高落户城市的国际地位和竞争力，扩大国际影响力。建设亚太地区及国际交往中心，有利于北京在中国未来的三大国际城市（北京、上海和香港）中形成自身的独特优势，应当成为今后若干年内北京的重要城市发展战略之一。
国际组织机构密集区的区位选择依据：其一，具有较高经济社会发育程度，以便能够提供一流的基础设施、生态环境、文明社区环境和一流的社会治安保证；其二，不适宜布局于城市边缘地带，这样不利于展现北京国际城市的形象；其三，对于北京来说，国际组织机构密集区建设的意义和重要性不亚于中央商务区，对所在地区的发展具有很大推动作用，应本着通过国际组织机构密集区的建设，促进城市不同区域均衡发展的宗旨考虑选址问题。
鉴于以上几点考虑，并考虑到土地资源的供应能力和土地功能置换的现实可能性，提出以下两个方案：
方案1：长安街西延长线方案。选址于西三环中路以西、长安街西延长线两侧。
方案2：玉渊潭环湖方案。选址于西三环玉渊潭环湖及外围周边地区。
六、市区疏散功能重点承接地的建设
（一）建设城市新区，以市级行政管理中心的迁入促进新区尽快形成，以疏解市中心区次级功能
通过适当分散市中心区次级功能，为市中心区在国际城市建设中提供发展空间和功能转换空间。市区次级功能的疏解与郊区的经济社会发育是一个互动过程。只有郊区具有了良好的经济社会发展基础，才能对市区人口和功能有较强的吸引力，才能较好发挥城市次级功能接纳地的作用；城市功能在郊区的分布将推动所在地的经济社会发展，提升其在城市内部功能结构中的地位。正是通过这种良性互动，实现市区和郊区城市功能向高一层次递升，为北京从国家级城市向世界级城市跃升准备条件。
为了更有效地疏解市区功能，为国际城市建设准备条件，也为了更有力地推动郊区发展，必须改变目前的单中心模式，建设多中心城市。建设城市新区，将是北京从单中心城市向双核多中心城市演变的关键步骤。
建议建设城市新区，并将市级行政管理中心迁入新区，以市级行政管理中心的迁入带动城市功能向新区转移，使新区尽快形成规模，以此缓解市中心区的功能压力，形成双核多中心城市。实现国际城市建设，全国政治中心、文化中心功能、旧城保护和促进郊区发展的统一。新区所承担的城市功能为：市级行政管理中心、现代服务业主要分布地区、城市人口重要居住区以及传统服务业主要分布区之一。
新区的区位选择有两种考虑，一种考虑是将新区选址在距市中心区较近地点（五环沿线）；第二种考虑是将新区选址在距市中心区较远地点。
近市区新区备选地：CBD东侧方案、亦庄方案。
远市区新区备选地：顺义方案、通州方案、黄村方案。
（二）建设多中心城市，实现向国际城市的功能跃迁
多中心城市的出现是城市发育到一定阶段的必然趋势，尤其对于大城市来说，能否成功构筑起多中心的城市网络，对能否实现城市功能的不断向高级演替和可持续发展，意义重大。构筑多中心城市是当前北京城市发展中带有转折性的重大举措，应成为未来北京基本的城市发展战略之一。因为只有市区外围地区充分发育和多中心城市网络形成之后，才能有效疏解市区次级功能，使国际城市的主要功能真正落实到地域上。
卫星城是市区外围地区具有较好经济社会发育基础的地理单元，以卫星城为基础建设多个城市分中心，是当前北京多中心城市发展战略中较为现实的选择。通过若干年的城市网络建设，形成由主中心（市中心区）、新区（区位待定）和分中心所构成的城市网络。
由于各卫星城所在的远郊区县自然条件和经济社会发育水平差异较大，使各卫星城在适宜承担的城市功能和发育成为分中心的时间表上存在很大不同。应根据这两个标准，分不同批次，以建设城市分中心为目标，对卫星城进行规划和建设。
优先选择一批能够在分担市区功能方面发挥较大作用，并有实力能够较快发育成为分中心的卫星城，作为分中心建设的重点。从目前各卫星城分担城市功能的情况和未来进一步分担城市功能的潜力看，昌平、沙河、顺义、通州、亦庄、黄村和良乡具有明显优势。
（三）将门城卫星城建设成为国家军事功能密集区
随着建成区的扩大，军队用地较为集中的西三环以西地区已成为城市的次核心地区，特别是长安街及其延长线已经成为国家形象的代表街区。大面积具有保密性质的军队用地分布于市区，已成为一个不利于国际城市建设的问题，而且由于军事工作的特殊性，军队往往成为一个独立系统，并不需要借助大城市的经济社会基础。从这个意义上讲，部分军事机构从北京次核心区迁出是可能的，也是可行的。
在将长安街西延长线一带规划建设为国际组织机构密集区这一设想成立的前提下，国家军事功能密集区应迁往何处，就成为一个迫切需要解决的问题，建议把门城卫星城或附近区域作为国家部分军事功能的承接地。
七、政策思路与政策建议
进入新世纪，在新的制度背景下，在一个逐步规范的市场环境下，要促成90年代靠大规模房地产开发建设的功能区真正形成功能，要实现新的规划设想，都需要调整激励机制，转变政策导向。
（一）政策思路
政策调整的大思路可以概括为“完善分权、引入协治、形象战略、坚持改革 ”。
“完善分权”，就是要完善市区两级负责的城建管理体制。一是针对90年代的过度竞争，通过区划调整，合理配置区域控制权，带动后进地区的发展；二是针对不同区域的发展条件，采取梯度政策，差别下放控制权，鼓励区际竞争。
“引入协治”，就是通过引入新的区域治理模式，协调区域内中央与地方、政府与企业的关系，协调不同区域政府间的关系，以整合资源，共同发展。
“形象战略”，就是通过形象规划和形象建设，促进功能区建设，吸引产业集聚，促进区域发展。这是区域性优惠政策逐步淡出后，区际竞争的主要战略空间。
“坚持改革”，就是要始终把制度创新作为发展的动力。
（二）政策建议
1. 深化两级政府三级管理的体制改革，对区县进一步下放权力
可考虑以顺义、通州、大兴三个平原县为试点，扩大区县一级规划审批和项目审批的权利，通过区际竞争，促进区县经济发展和新的功能区的形成。
2. 调整行政区划，带动南部市区发展
可考虑把东城区和崇文区合并，西城区和宣武区合并，取消崇文区和宣武区的建制，以带动南城的发展。也可考虑进一步扩大城区的行政辖区，把城区的行政区范围扩大到三环路。
3. 推进形象规划，引导区际竞争
建议把形象建设纳入城市规划管理，在分区规划中增加形象规划的内容。通过形象规划，引导区一级政府追求一种长远的地方特色。
4. 鼓励区县政府建立区县辖区内、区县间和与域外的“协治机制”
5. 结合重大项目的建设，实现制度创新
