一、问题和分析
北京高等教育层次的中外合作办学，对扩大首都高等教育国际化，吸收和借鉴国外先进的教育理念和管理经验，引进新的竞争对象和竞争要素，扩大高等教育办学规模，都具有重要的意义；但也存在一些一般性问题和特有性问题。
（一）定义、概念上的问题
根据《中华人民共和国中外合作办学条例》第一章第二条的规定，中外合作办学是指外国教育机构同中国教育机构（简称中外合作办学者）在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构（简称中外合作办学机构）的活动。这个定义如果是严格定义，那么项目形式的中外合作就不宜纳入这一条例来管理，也就是说“中外合作办学”和“中外合作培养”的界限不清。
其次，发展中外合作办学的主要目的就是为了引进外国优质的教育资源。但“外国优质的教育资源”是一个模糊度很高的概念。最想引进的是资金，但资金具有一般性，无所谓“优质的教育资源”与否的问题；余下的就是教师、教材、教学设备或科研设备之类，还有就是教育、管理的思想、经验和模式之类。这些软件类东西，由于大都不作为特定的知识产权或专利的资源，所以具有公共性，而且不易量化，优质不优质更难以界定，实操难度很大。这也决定了这类办学上可钻的空子多，也决定了管理和规范上的随意性多。
（二）政策意向与政策环境不配套
2003年3月颁布的《中外合作办学条例》，将中外合作办学定性为“中国教育事业的组成部分”，也旨在鼓励在高等教育、职业教育领域开展中外合作办学。[3]但政策意向不等于政策环境。后者是由一系列的配套政策、法规、机制、机构等构成的系统存在，包括学历学位互认协议，学历教育资格认定标准，税收、外汇的管理规定，面临纠纷时的法律仲裁程序，政府服务意识，等等。据电话访谈反馈，审批难，时间长，程序繁琐之类，是共同感受。政策环境不匹配或不到位，就意味着中外合作办学的政策风险依然很大，从而大大抑制了其发展动力，其作为“组成部分”的地位也不可能真正达到。例如，就全国而言，中外合作办学项目中国家承认学历所占比重很小，招生也不能列入统招计划；就北京而言，独立法人的机构所占比例相当小，而在普通本科大学的层面上，民办大学已占有10所，而中外合作办学的机构则一所也没有。所以，基本还处于从属地位和边缘地位，并没有对首都高等教育现有办学格局和模式构成强有力的挑战或支撑。
（三）混合办学的问题
以项目形式存在的中外合作办学，如果说会存在一个合作办学与合作培养相混同的问题，那么以机构形式存在的中外合作办学，最大的特点是混合办学。所谓混合办学，就是机构形式上是作为中外合作办学的专门机构，但其主功能与一般民办高校并无区别，主要以高考落榜生、全日制自考生、文凭考试学生和其他的培训学生为对象，并都计算在招生规模之内。这个问题当然是以学养学的压力造成的，但主要功能已经偏离了引进国外优质教育资源的初衷，而是服务并适应于现有高教体制为主目标了。所存在的问题就是“洋旗效应”，有中外合作办学的“洋旗”之名，而无中外合作办学的“洋教”之实。这也是教育部最近发红头文件，针对中外合作办学混乱的情况，提出要整顿，强调正规的原因之一。
混合办学如果说是独立设置的中外合作办学机构才存在的现象，但不一定就是不好的现象。但以项目形式和非独立二级机构形式出现的中外合作办学，主要集中在重点公立大学，某种意义上说，也是另一种混合办学。表现为一是身份与行为分裂，二是公共资源的隐性流失。公立大学的身份是公立的，但中外合作办学的行为驱动力是商业化、市场化的，导致公立大学内部的一些人或机构为赢利而热衷于搞中外合作办学，有的私自同外方签订协议，并引发内部教学部门相互攀比或矛盾。
其次，据复核材料和访谈的情况来看，高等教育中外合作办学的外方，主要是为寻利而来，外籍教师的报酬支付也相当高，很多项目外方并无实质性投入，即使有投入，大多也是象征性的，而这类项目的收费却是市场化的，由于是学历教育而又不作为企业收税；这是一种依托公立大学公共资源为基础平台的商业化运作。因此，外方是成本投入很小，而收益很大，而中方公立大学或内部的某个机构或部门，则获得可支配的集团收益。在公立大学内资源本已很紧张的条件下，公共资源的这种运用方式，实际受损的则是全体学生，也意味着公共资源的隐性流失。
流失作为代价，如果达到设定目标，还是必要的代价；但问题恰恰也在于目标达到与否不易客观评估，也缺乏公共透明的评估机制，所以流失与否也就成了一个理论禁区。
（四）优质目标与生源实际状况的矛盾
中外合作办学，有两个目标，一个是引进国外优质教育资源，为国内高校提供了低成本扩张的可能性。从理论上讲，中外合作办学机构本身就是优质教育资源了，起码是潜在的优质教育资源了，而本已是优质教育资源集中地的公立大学，其中的中外合作办学更是优质中的优质了。但与此不相配的是，据访谈，恰恰是生源的素质相对较低，难以招到优质生源，尤其是外语达到国外要求的少。这原因主要是学费高昂所致，使得只能服务于经济实力相对很大的家庭小群体，生源可选择的范围自然就窄了。就本、专科学历而言，这一品种的项目在校生只有2500多人，只占整个北京高等教育体系2005年在校生数的53.6万的零头都不到。研究生在校生2800多人，占整个研究生在校生数16.5万人的零头也不到。因此，资源优质与生源优质的匹配性很小，与为北京高校提供了低成本扩张的机遇这一目标，更相距甚远。
（五）办学的长远效益与项目的短期性的矛盾
优质教育资源，除了硬件可以用资金快速堆成外，凡涉及软件的优异的学风、教风，独特的教育理念，特色的学科建设、师资建设等，都是一个长期磨合、积淀的过程。也就是说优质教育资源是注重长远效益和长远发展的结果，中外合作办学如果要成为优质的教育资源，也不能背离这一规律。从上所知，目前北京高等教育中外合作办学主导形式是项目，独立的机构存在少，而即便是非独立的二级机构，也以项目为主要经营形式。项目形式的办学，优点是灵活，反应快，但由于高度依赖于行政审批，办学自主性更小；其次是稳定性低而短期性特征强，从而主要依靠契约约束，对卓越目标的自觉追求的信念和行为，则不易形成。就复核材料来看，为期10年的长期项目并不多，而且这些大都是商业化程度很高的项目，所以主导目的并非是办学本身，而是赢利。这两者不一定是冲突的，但在前者作为主导目标的条件不充分的情况下，后者成为主导目标往往就是必然现象。因此，办学的长远效益与项目的短期性的矛盾，同样制约了北京高等教育中外合作的深入发展。
（六）地位和定位的问题
北京高等教育中外合作办学，在首都高等教育体系中地位和定位是什么？是首都高等教育对外开放的一个窗口和标志，是满足WTO把教育作为服务贸易的条款并又不损害我国教育主权，而增设的一种贸易品种和渠道？是引进国外优质教育资源并提升北京高等教育的实力和影响力，且刺激首都高等教育低成本扩张？是为了引进异质因子而促进首都高等教育体系的内部革新？是作为留学预科教育来发展，还是作为吸引外国留学生来京学习的重要模式来发展？等等。这类问题还没有系统涉及，所以从宏观管理角度，还有很大盲目性，要么是没有明确目标的放，要么又以强调规范、正规为由的管。又如，有的论者认为它是“双向留学教育的重大突破”[4]，但就实证角度讲，是个案上的突破还是规模上的突破，意义是不同的。目前还没有充足的证据显示首都留学生规模的扩大，是北京高等教育中外合作办学扩大的产物。有的认为它具有“促进我国高等教育跨越式发展的作用”[5]。但目前也没有充足的证据显示首都高等教育近年来的快速发展，是北京高等教育中外合作办学扩大的产物。相反，从诸如混合办学、作为吸收高考落选群体的载体、留学预备教育功能、吸引外地高考落选生源的信号、作为教育与富者俱乐部的混合物（如高昂费用的MBA或EMBA之类）、充当国际上教育产业化或教育贸易化的合法渠道等之类现象看，北京高等教育中外合作办学目前还处于自发阶段，表明其在首都高等教育体系中的地位和定位，都还缺乏共同认知和确立。
可见，北京高等教育中外合作办学的发展和管理，要从它在首都高等教育的整个体系中的适切地位和定位来进行，不然，管理和发展的盲区难以避免。
（七）隐性挑战及可能的两个结局
受北京资源条件的限制，首都高等教育未来15年发展的整体政策取向，是规模稳定。这个政策界限，对北京高等教育中外合作办学同样是有效的。这就形成一个两难问题，一方面是北京高等教育中外合作办学规模尚小，大都是民办性质或商业化性质的，需要规模扩张，一些访谈学校也都有规模扩张的意向；另一方面是政策有限制而不应扩张，虽然高等教育中外合作办学机构作为非学历的机构，招生不受政府招生计划的控制；北京教育中外合作办学的规模扩张，还受学费高昂、办学机构硬件不足之类的限制。从而正如一些被访谈学校所说的那样，不是想不想的问题，而是能不能的问题。对一些独立机构而言，以学养学的压力会促使其追求规模扩张；对一些非独立机构，规模也意味着项目的经济收益，所以也会追求规模扩张。而且这种扩张可以是隐性扩张，因为不反映在学历教育的招生计划上，从而对规模稳定政策构成隐性挑战。目前对中外合作办学，政策意向是强调规范、正规，在行政行为上也加强了资格和资质审查的难度，从而抑制了其规模扩张。但政策对高等教育中外合作办学，只起管和导的作用，如未起扶持的作用，那么由于其内部矛盾的作用，发展结局有两个：一是因监管过严而发展萎缩，二是管理放松而扩张失范。
（八）总体结论
北京高等教育中外合作办学，由于受这样一系列条件的制约，如学费高昂、办学所受的外部制约因素多、生源素质的制约；作为留学预科或跨洋教育，又受洋文凭在中国就业市场贬值的影响，如一些正宗“海龟”在中国就业市场贬值而成为“海带”，以及外交签证不确定性大的影响；就专业而言，主要在一些技术含量低和科研含量低的学科或专业领域合作，外方合作方的办学目标主要是为赢利，实质投入很少；主要作为商业运行而政府扶持和民间捐赠缺乏，政策环境尚不到位；以项目为主导的办学方式，办学自主权狭小，等等；所以，就宏观整体而言，以目前的模式和形式发展，发展空间有限。
经过十多年的发展，由于其在首都高等教育体系中地位和定位并不具体和清晰，作为独立的教育品种和功能，常常与民办高等教育、与合作培养之类很混合，规模扩张与提高质量如何取舍，都还不明确，被访谈学校之间也没有形成太大的共识，所以其发展目前还处于自发探索的阶段，能人办学的效应很大。在宏观管理上，目前又正处于规范、整顿为主的时期。所以，就宏观整体而言，发展远景目前尚不明朗。
因此，发展空间有限和发展远景不明朗，是本研究的两个基本结论。
二、政策建议
（一）转变观念，认识优质教育资源的生长性
确切地说，优质教育资源是无法引进的，是由适宜环境的培育而逐步生长出来的。这是一个学理问题，也是政策管理和规范的理性依据问题。国际高等教育发展史充分证明了这一点，北京有的高等教育中外合作办学机构，未依靠政府资助，而成为市场上站住脚的高等教育中外合作办学，成为人们信赖的优质教育资源，也说明了这个基本道理。引进就是成功，合作就是成功的发展模式，是发展初期的必然取向，也是发展初期的政策管理和规范模式，但目前则需要总结并发现中外合作办学成为优质教育资源的确切条件和真正内因何在，以及这些条件和内因的普遍意义有多大，才能为政策管理和规范提供科学性内涵，为促进北京高等教育中外合作办学发展，提供准确的方向和可靠的依据。
（二）从重政策意向的宣传向重政策环境的建设方面转变
北京高等教育中外合作办学的政策意向没有问题，但政策环境尚未十分到位和配套。需要从重管理轻服务，重审批轻听证的行政模式，向管理和服务、审批和听证并重的行政模式转变；其次，是需要从行政管理为主的方式逐步向法治化管理为主的方式转变。政策环境的建设，需要秉持大教育观理念，以公平、平等和效益为目标，改变单纯以体制定亲疏的管理惯性。简化管理、申报的流程及审批透明化是今后的基本方向。
（三）从整个体系角度来认知并确立其地位和定位
北京高等教育中外合作办学，无论功能还是规模，实力还是声誉，总体而言，尚处于首都高等教育体系的边缘地位，结构作用尚不突出，宏观发展目标还不具体，总体定位尚未有效确立。这不利于宏观管理、宏观引导，不利于政策环境建设着力点的确定。从管理层面上讲，高等教育中外合作办学还只是政府具体部门的具体事务，具体部门也忙于复核之类繁重事务而无暇顾及；在规划层面上也只是“扩大教育对外开放行动计划”中的局部性的内容，其独立的地位和定位没有充分反映出来，或者说没有进入政府宏观规划的主视线，而只是政府宏观规划的眼角余光的对象。对此，政府需要将北京高等教育中外合作办学，作一次系统摸底性研究，从整个体系角度来认知并确立其地位和定位，才能对其提出科学的宏观管理和宏观引导的重点和重心，促进其健康发展。
（本文摘自《2007年北京市哲学社会科学“十一五”规划项目阶段成果选编》）
