北京作为国家首都和国际城市，所面临的城市灾害源复杂多样，自然灾害、城市生态环境灾害、公共产品供应严重短缺、高科技风险等，都是北京发生公共危机的灾害源。此外，北京发生公共危机事件造成的影响带有放大效应和连锁效应。公共危机事件不仅影响北京市城市运行秩序，损害人民群众的利益，处置不利造成严重后果甚至会影响中国的国际关系和国际形象。
为了有效应对公共危机事件，北京市近年来在应急管理方面已经取得了较大的进展，成立了北京市突发公共事件应急委员会、市应急指挥中心，建立了全市的应急指挥平台，成立了应急指挥办公室和专项应急指挥部。同时建立健全了应急预案，包括完成北京市突发公共事件总体预案，完成灾害应急预案编制、应急保障预案编制和各个区县的综合应急预案等，与公共危机和应急管理相关的法律规范也在不断完善。但是总体而言，目前北京市公共危机与应急管理法制建设方面还存在一些不足，应急法律体系尚未完全建立，包括应急法律规范不完善，应急管理体制和运行机制模式单一，危机处置方式简单化，应急预案可操作性不强，部门分立、应急协同和联动机制不健全、社会动员机制不完善等问题，这些制度性障碍影响了北京应急管理体制效能的充分发挥。因此，按照北京市“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”的功能定位，对北京公共危机和应急法制建设的现状与未来的发展趋势等问题进行系统和深入的研究，推动北京公共危机与应急管理法律体系的完善，提高政府保障公共安全和处置突发公共危机事件的能力，最大程度的预防和减少突发公共事件及其造成的损害，已经成为理论研究的迫切任务。本文针对北京市突发公共事件应对实践中普遍存在的问题提出几点改革的方案。
一、克服“重救轻防”观念，实现政府常态职能与应急职能的整合
应急管理是近几年广泛采用的概念，但事实上应急一直存在于政府的公共管理活动中，只是在我国传统的公共管理中，仅强调应急处置，而忽视预防和预警管理。在当前的政府管理体制中，按照管理性质的不同，将政府职能分为常态和应急两个相互区别的职能类型。由于公共危机发生的概率不高，政府在实践中往往重视常态的行政职能，而应急职能往往被弱化。事实上，一些地区片面强调经济发展，在谋求经济发展的过程中，忽视社会、经济的发展与危机之间的关系，制定发展计划时没有考虑将来发生突发公共事件时如何进行应对。对于一些危险性高，但是经济效益明显的项目仓促上马，为事后发生突发事件引发公共危机埋下隐患，也是当前事故灾害频发的一个重要因素。目前，我国大部分城市的应急管理仍然处于一个被动应付的地位，“重救轻防”观念仍然比较普遍，这使政府在突发公共事件中丧失主动权。从政府管理的角度来说，常态行政管理和应急行政管理是息息相关的，二者的目标都是为了维护公共利益。因此，政府在常态行政管理中应当强化危机意识，将应急管理作为常态管理的一部分，纳入本地区经济社会发展规划，尤其是突发事件预防、预警机制的建立、应急预案的制定和演练更应当作为政府的一项常规工作，将应急管理作为其他决策的一个参考因素，政府在绩效考核评价中也应将危机预防与处置能力作为对政府行政能力进行评价的一个因素。
二、实现部门之间协调，加快构建城市应急联动系统建设
从组织管理来看，应急管理存在着部门化的倾向，各相应管理部门的垂直管理比较完备，但各部门之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节的现象并存，各部门之间的协调能力不足，协同性较差。有些部门对自己的职责比较清楚，但是对于其他部门的职责则完全不了解。从应急管理体系来看，基础地理信息、通讯信息、救援队伍、救灾设备等方面存在着部门分割和低水平重复建设的问题，影响了国家财政投入的有效性。公共危机的部门化处理，不仅导致资源分散，而且降低了危机决策的科学性和全面性，实践中往往出现事故影响扩散，由“小灾”酿成“大祸”。在实践中，公安、交通管理、消防、急救、防洪、防震等部门都有自己的突发公共事件信息系统，但是相互之间没有形成制度化的信息通报和信息资源共享体制和机制。根据不完全统计，北京市原有的紧急救助系统大致有两类：一类是紧急救助电话系统，包括公安系统的110匪警、消防部门的119火警、交通管理部门的122交通报警，卫生系统的120医疗急救及北京红十字会的999医疗急救。第二类是市长热线为龙头，各个部门单位的值班电话或者服务电话组成的群众呼声电话网络，包括水、电、热、气、电话、城管、消协等。以上两个系统的号码总数超过50个，各个救助系统之间互不隶属，机制不同，资源不能共享，城市的运行与监控处于多头管理的状态。2007年上半年投入的北京市非紧急救助中心管理运行模式采用“统一平台、分类处置、监督反馈”的管理运行模式。虽然北京市非紧急救助服务系统设立电话受理中心，向公众提供统一的救助服务号码（12345），统一受理市民求助电话、解答咨询、转接专业热线、生成事件报告单交由各分中心承办，达到“一话通”的求助效果。但是仍然需要进一步研究的是如何保障现在的紧急救助系统和非紧急救助系统之间的有效衔接。现实生活中社会情况千变万化，很多事件在开始的时候并不具备紧急性，可能随着情况的变化演变为紧急事件。如果紧急和非紧急救助系统之间无法实现有效的协调，则会延误对紧急事件的及时处置。因此，应当建立健全北京市甚至全国统一的社会应急联动系统，设置统一的应急号码，替代原来为数众多、分门别类的公共应急号码。
三、扩大和完善社会参与的渠道和机制
社会作为人类生存的共同体，是由自然环境、人口、经济、文化等许多因素共同构成的。社会的这些构成因素的状况及其发展对整个社会的运行起着不同的作用。同时，社会作为一个大系统，是由不同的子系统构成的，这些子系统相互作用，共同引导社会的发展。如何将这些不同的系统和因素统一起来，使它们之间协调发展并实现社会的良性运行，一直是人们追求的梦想。社会治理以服务为内容，治理主体和治理客体之间经常发生易位，治理者与被治理者之间的界限已经被打破。在社会自治体系中，每一个人都是服务者，同时每一个人也都是服务的接受者，是一种“人人为人人服务”的共治规范体系。
突发公共事件所造成的影响是广泛的，政府是应急管理的主导力量，但是应急不单单是政府的责任，更是全社会的共同责任。中国传统社会强调政治动员和行政动员，在突发公共事件处置中，尤其依靠政府强有力的政治动员和行政动员能力，这种动员能力是中国政府的优势，但是应当注意随着知识社会或后工业时代的到来，组织规模已经变得小型化、松散化、扁平化，人们更倾向于多元的、发散的、复杂的，甚至是多重交错的思考方式。科层体制的模式正在各个领域悄悄崩溃，体现在社会的治理中，则呈现出越来越广泛的参与行为。在传统的体制下，政府被视为危机处理的唯一主体，人们期待政府，事事依赖政府。政府努力的程度和效果决定危机处理的程度和效果。建立在这种社会心理状态下的政府不堪重负，疲于应付。因此，在处理公共危机中仅仅依靠政治动员和行政动员已经无法适应社会的需要，政府无法提供最全面和最完整的服务来满足公众日益多元化的需求，尤其是在危机事件发生后，如果政府无法有效地进行处置，很容易造成公众的恐慌，甚至引发更大范围的危机。社会力量的广泛参与不仅可以提高政府工作效率，而且可以降低危机处置的成本，减少危机造成的损失。只有有效地组织社会力量，利用各种社会力量在群众中的亲和力，就可以降低公众对于政府的过度依赖，而且可以减少社会恐慌，有利于稳定社会局势。本文认为以下几个方面应当是加强社会参与的重点领域：
1．完善人才储备系统，在每个社区建立专业人员档案。突发公共危机事件需要大量的专业人员，并涉及不同的行业领域。在突发事件处理中，专业人员在第一时间介入，可以使应对工作做到有的放矢、重点突出。目前我国政府各级部门对于专业人才的储备系统很不完善，不能满足在危机发生时迅速调动有关人员的需求，尤其是遍布城市的各个社区组织对本社区的人才状况并不了解，在危机发生时无法作到有效自救。因此，需要在城市各个社区中建立本社区人才储备系统，增强社会应对危机的能力。有效的社区整合构成了基层自救组织，而且为整体性的社会救助提供了建设基石。
2．完善法律制度，促进保险在公共危机中的作用。国家应当通过完善相关法律，充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系。不断提高保险机构抗风险管理能力，利用保险事前防范与事后补偿相统一的机制，充分发挥保险费率杠杆的激励约束作用，强化事前风险防范，减少灾害事故发生，促进安全生产和突发事件应急管理。采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展安全生产责任、建筑工程责任、产品责任、公众责任、执业责任、董事责任、环境污染责任等保险业务。在煤炭开采等行业推行强制责任保险试点，取得经验后逐步在高危行业、公众聚集场所、境内外旅游等方面推广。完善高危行业安全生产风险抵押金制度，探索通过专业保险公司进行规范管理和运作。
3．加强社区、企业等民间救援队伍建设，通过法律形式明确民间救援的性质和应当遵循的规则。我国现在的紧急救援体系包括公安、消防、地震、空中、海上等专业救援机构和救援队伍，基本单纯依靠各级政府的力量。我国政府正在筹备中的SOS救援机构可以在一定程度上提高专业救援的能力。目前SOS呼叫中心已基本组建完毕，具备24小时接警的功能。该救援机构将建立以空中救援机构为主体的紧急救援运送体系。以24架直升机为主体的空中救援公司正在筹建，其他的运送体系也在建构中。但是我国目前政府设置专业性的救援队伍无法满足日益增多的突发公共事件的需要。黄金周期间出现的多起游客遇险等紧急事件的救援迟缓反映了公共救援系统的短缺。由于国家没有出台相应的政策法规，各类民间救援组织地位模糊，处境尴尬，参差不齐。按照民间救援组织建立的性质和目标可以分为公益型和营利型两类。公益型民间救援组织不以盈利为目的，一般由志愿者自愿发起，进行义务救援活动，没有在任何部门登记注册，如汽车驾驶爱好者自建的自救互助组织和户外旅行者建立的组织等；营利型救援组织大都在有关部门登记注册，取得经营许可证，如民办消防队、民办打捞队等，但是实践中相当一部分营利性救援组织也没有在任何部门登记注册。由于没有合适的社会身份，也就没有准确的救援权限，在实施救援过程中或多或少受到一些制肘，甚至和被救援者之间发生争议。此外，大多数的民间救援组织装备不良、经费不足。目前，除了大中城市一些营利性专业救援组织外，分布在农村、小城镇的民间救援组织使用的装备陈旧，甚至是经过改装的土装备。民间救援组织运营经费大部分依靠企业和个人捐赠，政府补贴极少。少数救援组织由当地镇、村筹资支撑，也是入不敷出。个别实行救灾收费，但收费缺乏法规依据，随意性大。总体来看，由于没有法律规定，同时缺乏政府政策引导，我国大多数民间救援组织都是自生自灭，处于无序发展状态。相对来说，发达国家在救援体系方面相对建设比较成熟。以户外紧急救援为例，我国救援仍以政府为主，而很多发达国家户外救援以救援公司为主，需求者可以在保险公司购买紧急救援的险种，获得紧急救援卡，救援卡上有游客个人的基本信息，包括身体状况、血型、是否有病史、过敏的药物等，如果发生紧急情况，遇险者可以拨打救援公司的电话，报出游客的紧急救援卡卡号，救援公司就可以在电脑上看到游客的详细资料，救援公司会通过全球定位系统，锁定游客遇险的位置，由救援公司最近的一个救援点实施救援，出动直升机或救护车，费用由保险公司承担，但是，如果没有保险的话，则由游客自己承担费用。
除了进一步完善政府的救援队伍之外，还应当大力发展社区、企业等民间的救援队伍。在紧急救援中实行官民合作的方式。通过法律明确界定民间救援的性质、费用承担的方式、救援应当遵循的原则以及救援中发生争议解决的途径、政府救援和民间救援合作的方式等，推动民间救援健康发展。
4．发挥非政府组织在应急管理中的作用。社团等非政府组织的社会特性决定它在社会风险中的独特地位，社团可以在突发公共事件应对中发挥重要作用。改革开放至今，建立的一些非政府组织和社会自组织系统，在一些大的公共危机当中，基本没有独立的施展空间，由于我们缺乏公民志愿组织、社区互救组织等社会团体，没有有效的让公民积极、主动地组织起来防范和应对危机。因此，政府的作用受到很大限制，尤其是在危机发生初期，政府的启动需要一定的时间和程序，政府和社会的互动性较差。在公共危机事件处理中，很多事务具有较高的专业化的特点，非政府组织可以有效弥补政府专业性不足的缺陷。同时，深入民间的非政府组织在政府缺位的情况下，可以有效组织公众自救和互救。各级政府所制定的危机事件应急预案中，应将非政府组织置于总体公共资源范围之内，对于非政府组织的责任和使命作出明确规定，充分发挥非政府组织的作用。
5．规范突发公共事件的新闻报道。如何规范新闻媒体对突发公共事件的报道，是一个敏感而现实的问题。媒体快速、准确、有效地报道对于拯救生命，减少损失，稳定人心，积极推进抗灾救灾的进展具有重要的意义。但是也应当意识到错误的或者失实的报道也可能引起严重的后果。政府应急办公室中设置专门的机构和人员负责与媒体保持良好的沟通，汇集和发布突发公共事件的信息。政府应当制定有关突发公共事件报道的具体规范，将新闻记者采访和报道突发公共事件的规则制定得更加细致，更具有操作性。明确规定新闻记者在新闻采访中的责任，如听从现场的指挥、遵循专业的程序、保守敏感信息的秘密、注意保护灾民的权利，尤其是儿童的隐私权等权利、坚持新闻报道费用由新闻单位负担的原则、采取适当的检疫措施、携带必备的保护性设备。政府有责任加强对新闻记者的培训，提高记者保护自身安全的技能。
总之，从世界范围内的趋势来看，强化对突发公共事件应急管理的统一指挥和综合协调是提高政府应对危机能力的一般做法。我们应当逐步探索突发公共事件应对的制度建设，提高政府应对危机的组织程度和综合化能力，实现政府各部门之间资源整合，各级政府统一协调，政府和社会共同参与的应急管理体制。
今日社科
