法院引入ISO质量管理体系的辨思

     
    ISO是“国际标准化组织”的简称，其前身是国际标准化协会国际联合会（ISA）和联合国标准化协会联合会（UNSCC）。1946年10月，25个国家标准化机构的代表在伦敦召开大会，决定成立新的国际标准化机构，定名为ISO。1947年2月，国际标准化组织正式成立，总部设在瑞士日内瓦。ISO是世界上最大的国际标准化机构，是非政府性的专门国际标准化团体，是联合国经济社会理事会的甲级咨询机构。ISO的目的和宗旨是在全世界促进标准化及有关活动的发展，以便于国际物资交流和服务，并扩大知识、科学、技术和经济领域中的合作。其主要活动包括制定和出版ISO国际标准，采取措施以便在世界范围内实施；协调全球的标准化工作；组织各成员和各技术委员会进行技术交流；与其他国际组织进行合作，共同研究有关标准化问题等。我国是ISO的25个始创成员国之一，也是最初的5个常任理事国之一。目前，我国以国家技术监督局的名义参加ISO。
     ISO通过其技术机构开展技术活动，ISO国际标准须经75%以上的成员团体投票通过、由理事会批准并正式出版。根据ISO9000 1：94的定义：“‘ISO9000族’是由ISO/TC176制定的所有国际标准。”ISO/TC176是ISO中第176个技术委员会，全称为“品质保证技术委员会”，成立于1980年，1987年更名为“品质管理和品质保证技术委员会”，负责制定品质管理和品质保证技术的标准。ISO9000族的系列标准自1987年发布以来，经历了1994版的修改和2000版的修改，形成了今天的ISO9001 2000系列标准。该标准包含有适用于公共机关管理的标准模式，可以适用于公共机关的管理。目前我国已有政府机关、人民检察院、人民法院等通过这一认证。
     2003年12月，山东省东营市中级人民法院院获得ISO质量管理体系认证。之后，安徽省蚌埠市人民法院也于2005年6月通过认证。目前，我国仅有这两家法院获得了ISO9001质量管理体系认证。山东省东营市中级人民法院和安徽省蚌埠市中级人民法院两家法院的实践表明，法院引入ISO质量管理体系对于创新管理模式、实现科学化管理，提高审判效率与审判质量、促进裁判共识，确立与贯彻司法为民宗旨、提升司法权威等都具有积极意义。
     1.创新管理模式，实现科学化管理。传统上法院的管理模式人治色彩浓厚，“层层管，层层松”，效率不高，职责不明，规范化水平不高。即使已有的规章制度也难以真正落实。对于违反制度的行为缺少及时发现与纠错改进及其相应的反馈机制。比如，安徽省蚌埠市中级人民法院较早建立了审限跟踪管理制度，但通报、惩罚措施始终不健全，开始每个季度通报一次，后来半年通报一次，再后来通报归通报，没有整改措施，制度成空文。建立ISO质量管理体系后，立案、审查、送达、审判流程管理等所有岗位都有工作规程，职责明确细致，确立了“标准化、信息化的制度管理”模式。而且，这种第三方审核模式，也有效克服了法院传统内部评价和考核机制存在的种种弊端。因而，ISO质量管理体系模式的建立，是法院管理模式一项创新，实现了法院管理的科学化。
     2.提高审判效率与审判质量，促进裁判共识。东营市中级人民法院经过3个月的试运行，其审判案件、执行案件和鉴定案件完成率占同期新收案件总数的100％，所有案件法定期限结案，无超期限案件。当庭裁判率均达到了74.9％,一次开庭率达90％以上；一审民商案件庭前调解率21％，申诉案件减少了13.5％；上诉到省法院的案件减少10.8％，改判发回率降低了10.83％；法律文书制作更加规范，文字正确率100％。向30余名人大代表、政协委员和特邀监督员发出了《征求意见表》，3次召开了外来投资者座谈会，与市招商局、开发区建立了联席会议制度，向社会发放了933份调查问卷，法院的整体工作得到了社会的良好评价，提高了司法亲和力。安徽省蚌埠市中级人民法院的质量管理体系运行以来，审判质量也明显提高，2006年一审案件提起上诉的24件，没有一起被省高院发回重审或改判；审判效率也明显提高，与上年同期相比，多审结案件321件，信访案件比上年同期下降107件，诉讼参与人和相关方满意率在90％以上。这些数据表明，法院引入ISO质量管理体系以后，审判效率与审判质量确实得到了提高，当事人以及上级法院对于下级法院裁判的认可度得到了提高，社会满意度也得到了提高，裁判共识性增强。
     3.确立与贯彻司法为民的宗旨，提升司法权威。法院建立ISO质量管理体系后，根据管理体系的要求，法院工作就被视为一项服务。司法服务的顾客是诉讼参与人，但司法权在本质上是一种国家权力，司法活动在本质上是一种国家活动，因而，对公益的维护是必然的。所以司法服务的宗旨是让诉讼参与人和社会都满意。为此，法院须向社会公开其关注、满足诉讼参与人合法权益的承诺，并建立相应的诉讼参与人合法权益的保障管理机制，予以公开，接受诉讼参与人和社会监督，增强了司法的公信力，从而使得司法权威不仅具有来自于国家强制力层面的形式外观，更具有源于公众信服的内在支撑。
     将ISO9001质量管理体系引入我国法院管理确有其积极作用。然而，由于目前国内法院这方面的实践才刚刚开始，一方面对其进行实践的法院数量还很少，仅有两家；另一方面，这两家法院引入ISO9001管理体系的时间也还不长。因而，不论是对ISO9001管理体系本身与公共管理有关内容的理解，还是将其与法院管理相结合方面的认识，都有待深入。法院与企业及其它公共机构相比，其特殊性不容忽视。其特殊性集中体现为法院的活动是一种司法活动。司法活动是国家机关依法解决纠纷，处理案件的活动。司法有其本身的特性，主要包括独立性、被动性、权威性、程序性等。因而，虽然ISO质量管理体系经过国际社会确认，但是，如何将其有效适用于法院管理，充分发挥其积极作用，仍然有继续探讨的余地。我国法院引入ISO9001质量管理体系，至少应当从以下两个方面探索其完善问题。
     第一，ISO质量管理体系文件内容仍需改进。依据山东省东营市中级人民法院制定的程序文件，在“满意度测量控制程序”中，将人大组织的对本院执行相关法律法规情况进行的专项执法检查，纪委对本院的机关作风建设、执法与服务的廉洁情况进行的抽查、，上级法院对本院的综合评价，监察室组织特邀监督员的座谈等作为诉讼参与人满意度测量的数据来源，其科学性值得怀疑。因为这些数据并非都能如实反映诉讼参与人的满意度。特别是将上级法院对本院的综合评价作为测量的参数，这样的评价机制易导致法院系统内部科层、等级关系的形成，难以保障下级法院能够遵照宪法法律所规定的法院独立行使审判权原则，独立于上级法院独立行使其职权。
     第二，ISO质量管理体系应逐步实现统一化。个别法院适用ISO质量管理体系标准，固然能发挥其积极作用，但其作用仍然是有限的。虽然法院应当依法独立行使职权，但这并不意味着法院之间的孤立。审级制度、再审制度等制度的存在，使得法院系统内部也存在体系化运作的问题。因而，个别法院建立质量管理体系，或各家法院分别建立各自的质量管理体系，其间必然存在差别。比如，目前仅有的通过ISO质量管理体系认证的两家法院———山东省东营市中级人民法院和安徽省蚌埠市中级人民法院的管理体系文件就存在差别，前者有11个程序文件，后者仅有8个程序文件。前者管理体系的文件字数为18万字，后者为24万字，等等。这些差别必将增大内耗，不利于质量管理体系积极作用在法院系统内部充分有效地发挥。对此，最高人民法院应当重视司法实践中这一成效显著的改革探索，在这两家法院或者有更多的法院实践以后，积极总结经验教训，组织专门人员制定适用于全国法院系统的质量管理文件，从而在法院系统内部建立起统一适用的质量体系标准，形成统一的质量管理模式，以有利于ISO质量管理体系从整体上发挥其积极作用。