|
我国突发环保事件应急立法目标模式和实现战略
|
|
我国突发环保事件应急立法目标模式和实现战略
常纪文
一、我国突发环保事件应急实践存在的问题及其立法原因
随着工业化程度的不断提高和自然开发能力的不断增强，我国每年都会发生一些重大突发环保事件，给国家和人民群众的生命、健康和财产造成严重损害。在防治突发环保事件的斗争中，既积累了一些宝贵的实践经验，也出现了以下几个方面的问题：一是应急措施的采取与否缺乏法定的启动标准，往往依靠决策者的认识水平和判断能力；二是应急机制缺乏相应的预案，往往过分依靠临场发挥，各种应急力量难以及时、协调地按要求到位；三是在信息报告、通报和公布时，隐瞒伤亡、损害甚至整个突发事件的现象时有发生；四是许多干部因为有生命、健康、财产、抚育和赡养方面的后顾之忧而缺乏必要的应急积极性；五是不能妥善地安置或疏散居民，有效地消除社会谣言；六是一些受灾群众难以从国家和社会得到充分有效的生产、生活救助和医疗救治，在实践中存在因灾致贫和因灾返贫的现象；七是少数领导干部责任心不强，滥用权力或消极履行职责，造成严重的后果而得不到应有的法律制裁。
以上问题的出现，主要原因在于我国的突发环保事件应急立法体系不健全，法律制度不完善。具体表现为：一是现行宪法侧重于正常状态的宪政问题，对包括突发环保事件在内的紧急状态下的宪法秩序问题顾及不周。二是缺乏包含突发环保事件应急处理内容在内的《紧急状态法》。三是《环境保护法》作为综合性环保法，没有明确应急程序的启动标准，在应急事务管理机构的设置、应急方针与应急原则、单一与综合事件应急、联合与全局应急等方面缺乏基本的规定。四是环境单行法律（如1996年修正的《水污染防治法》、1998年修正的《森林法》）和行政法规（如1993年的《核电厂核事故应急管理条例》、1995年的《破坏性地震应急条例》及2000年的《水污染防治法实施细则》）的应急处理规定具有单一特点，综合性和衔接性不强；在农业虫灾、噪声与振动污染、水体富营养化、荒漠化、区域与全球气候变暖、外来物种侵袭、转基因生物危害等方面，缺乏应急规定或规定不充分；在应急管理体制的衔接、应急方针与应急原则、应急预案与应急准备、应急预警与应急宣告、信息传递与公众监督、应急保障与应急教育、应急救助与救治、区域与国际联合应急、激励机制与法律责任等方面，还或多或少地存在规范空白或规范不足的现象。五是一些部门规章或其他规范性文件，如2003年先后颁布的《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》、《黄河水量调度突发事件应急处理规定》、《三峡水库135米蓄水及运行期间重大水污染事件应急调查处理规定》等，虽然具有比较周密的应急规定，但仅适用于特定地域的突发水污染事件，具有浓厚的部门管理色彩。
二、我国宜确立的突发环保事件应急立法目标模式
在我国，由于国家层次的立法按效力的高低依次可排列为宪法、基本法律、一般法律、行政法规和行政规章，因此，为了解决上述立法缺陷，有必要在各个立法层面上借鉴国外的相关立法经验。
在宪法层面上，一些国家的宪法设置了专门的紧急状态处置条款，如意大利、韩国、西班牙、德国等国的宪法对紧急状态下国家权力的重新配置和公民基本权利的暂时限制作了基本规定；一些国家的宪法甚至设置了专门的紧急状态处置章节，如委内瑞拉宪法设置了“紧急权力”一章；还有些国家制定了综合性的紧急状态处置法律，如美国制定了《全国紧急状态法》，加拿大、日本等国制定了对付各种危机的《紧急状态法》。
在基本法律的层面上，一些国家在环境基本法中设立了专门的突发环保事件应急章节或条款，如加拿大1999年修正的《环境保护法》设立了“涉及紧急情况的环境保护事件”专章，荷兰1990年的《环境管理法》设立了“特殊情况下的措施”专章。
在一般环境法律的层面上，有的国家制定了专门的应急立法，如日本1976年制定了《海洋污染和海上灾害防治法》；有的国家在环境单行立法中创设了专门的应急章节或条款，如日本1998年修正的《水污染防治法》把“紧急措施”列为第18条，美国1987年修正的《联邦水污染控制法》在“油类和危险物质责任”一条中设立了“国家应急计划”、“民事强制措施”、“国家反应体系”等款项。此外，一些国家还颁布了一些专门的应急处理或包含应急处理内容在内的环境法规和法令。
从以上各层面的立法借鉴可以看出，在国家立法层次上，我国突发环保事件应急立法体系的目标模式宜由宪法的专门规定、《紧急状态法》和《环境保护法》的专门章节、《突发环境保护事件应急处理法》及其实施细则或条例、环境单行法律的专门章节或条款、行政法规和行政规章的专门章节或条款等组成。
三、我国突发环保事件应急立法目标模式的实现战略
由于应急经验积累不足和认识水平有待进一步提高，我国目前制定《突发环境保护事件应急处理法》有一定的难度，制定《紧急状态法》和在宪法中设立紧急状态章节则有相当的难度，因此目标模式的完全建立将需要较长的时间。就目前情况和今后发展趋势来看，比较可行的实现战略主要是：
第一步，在宪法和环境法律的框架内，制定适用于突发环境污染、生态破坏和环境安全事故的《突发环境保护事件应急条例》。确立预防为主、常备不懈的方针和风险与损害预防、统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。参考现有行政法规、行政规章和其他规范性文件的应急规定，创新和完善应急预案、预警、紧急状态宣告、信息沟通、公众报告与举报、紧急协商、强制措施、物价平抑、援助、协助、救治、救助和法律后果等制度，以应目前之需。
第二步，在拟修订的《环境保护法》中设立“突发环境保护事件的应急处理”专门章节，对综合性和专门性的应急事项作出全面、系统的规定。在制定《有毒化学物质污染防治法》、《生态安全法》、《振动防治法》等法律及其实施条例或细则时，设立专门的应急章节或条款；在修订《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》、《农业法》等法律和相关的行政法规、规章时，创新和完善现有的制度。
第三步，待积累丰富的应急经验后，由全国人大常委会通过《突发环境保护事件应急法》。由国务院制定相应的实施条例或细则，并在实施条例或细则生效之日起废除《突发环境保护事件应急条例》。
第四步，在国家安全、公共卫生等其他类型突发事件应急立法经验丰富的情况下，由全国人大制定《紧急状态法》。在其总则中规定对所有突发事件适用的通用原则、指导方针和基本制度，在分则中单列“突发环境保护事件的应急处理”一章，对突发环保事件的特有应急原则和制度作出全面、系统的规定。
|
|
|
|
|
|
|
今日社科
