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促进新能源产业发展的税收政策研究


日期:2016-10-24             来源:首都经济贸易大学              作者:丁芸

       ◎新能源事关经济增长、能源安全、生态环境乃至产业结构。在新一轮变革中,政府对新能源产业的扶持责无旁贷,而税收政策正是发挥这种调控作用的最好手段。

       人类对能源问题的焦虑,来自于传统化石能源的日渐枯竭、来自于国际能源垄断引发的价格波动、来自于常规能源使用带来的环境危机。在追求可持续发展的道路上,推进能源转型、鼓励发展新能源产业正在成为一股新的世界性潮流。

       一、税收政策对新能源产业发展的作用

       (一)税收政策矫正了新能源产业发展的外部性

       由于外部性存在,企业对新能源产业的投资量小于市场上的最佳投资量。如果实施税收优惠政策,实际上是政府将一部分税收收入让渡给了企业,对企业的成本和收益产生影响。这时,企业的私人收益与社会综合收益之间的差异不再明显,市场中的投资量也会逐步增加到最佳状态,市场配置资源的机制得到修正。

       (二)税收政策撬动了新能源产业发展的引擎

       新能源产业集资金和技术密集于一身,高投入与高成本的特征决定了其离不开政府的支持。在企业的整个成长阶段,用税收政策影响产品的相对价格,能够为新能源产业在短时间内集聚竞争力,并创造更好的市场环境。

       (三)税收政策弱化了新能源产业发展的风险

       政府利用税收政策帮助企业化解风险体现在两方面:一是承担一部分新能源产业发展中不可避免的损失,帮助企业迅速“成熟”起来,增强抵御风险的能力;二是渗透到新能源产业发展的每一个环节,调整利益分配激发企业更强烈的发展愿望,用与风险相匹配的收益来引导社会资本流向新能源产业。    

       二、税收促进新能源产业存在的问题

       (一)税收支持体系缺乏系统性和目标性

       税收政策系统性方面的欠缺表现在:一是有些政策沿用时间过长,跟不上新能源发展的现实要求;二是有些政策只针对个别项目或地区,政策覆盖面有限,影响了实施效果;三是有些政策属于临时性税收优惠,没有形成相应的制度保障;四是很多政策都是针对某一类或几类新能源产业,一些小众的新能源产业,如地热发电和核电等所享受的优惠政策很少。

       税收政策缺乏目标性主要体现在现行的税收政策大多依附于新能源产业发展的国家规划或战略,这些规划或出自不同部门,或出自不同层级的政府,在衔接上就很容易造成一定的障碍,也导致了整个税收政策体系缺乏目标性,造成执行不力。另外,现行新能源产业适用的税收政策集中关注于重点新能源项目的投资,对一些基础研究、设备国产化项目等支持力度不足,也影响了税收政策目标的分层落实。

       (二)税收支持体系边界模糊且缺乏行政效率

       在《可再生能源法》颁布实施前,对于什么是新能源、哪些新能源应列入扶持范围并没有明确界定,同时对该怎样使用税收政策提升产业水平也没有进行科学分析。这就造成了在实际操作中,施政的类别或阶段都比较混乱,比如税收减免究竟是放在生产阶段还是消费阶段、政策和市场两种机制如何划分权责等都不明确。即使在“上位法”颁布后,这些现象也没有明显改善,容易造成新能源产业发展的失衡。

       此外,税收政策在执行中还缺乏行政效率约束,会出现一些企业在等待政策落地中丧失发展良机。

       (三)税收政策覆盖面小且落实效果不佳

       长期以来,税收政策的视角仅限于几种发展较快的新能源品种,如风电、水电等,也因此一直受到政策分散、缺乏前瞻性、不够规范等诟病。在政策的具体设计上,优惠政策没有覆盖全部税种、没有覆盖全部新能源品种、没有覆盖全部新能源产业环节,不利于新能源产业的长期均衡发展。在税收政策落实中,还存在个别规定和配套措施设计不合理的问题,导致实际效果不尽如人意。

       (四)税收政策缺乏与市场机制的有效结合

       新能源产业的当前发展基本是依靠政府和政策,市场机制发挥严重不足,更没有形成通过政策撬动市场力量和社会资本的链条。事实上,如大多数产业一样,新能源产业也非常需要经历市场机制所带来的激励和竞争才能走向成熟,而且新能源产业与市场机制的有效结合也是我国国民经济实力和国际竞争力提升的重要标志。尤其是倡导市场配置资源起决定作用之际,政策扶持毕竟有限,不能因此而掩盖市场其他功能的发挥。

       (五)税收政策设计脱离产业发展的现实需要

       现行对新能源产业的各种优惠政策在总体定位和满足现实需求方面都存在差距,而且这些问题在很多税种都存在。如增值税方面,新能源行业的自身特殊性导致其可抵扣的进项税额相对较少,即使征收低税率或即征即退,相比于有大量进项可以抵扣的传统能源行业,实际税负还是相对较高;再如在营业税方面,涉及技术开发和技术转让等内容的减免审核非常繁琐,在鼓励金融机构注资新能源产业方面还没有进行政策跟进。此外,企业所得税方面出现的问题相对较多:一是没有针对新能源产业的全国统一的税收政策,政策的地域差异非常明显;二是对加速折旧等减少税基的优惠使用不多或效果不好,针对加计扣除的限制较多,影响了企业在技术创新中的积极性;三是技术认定标准通常较高,一些针对高新技术企业和有关目录的税收政策,新能源产业还难以适用;四是缺少专门针对新能源产业技术研发和推广的税收优惠,高投入影响了新能源技术的辐射程度。

       三、促进新能源产业的税收政策建议

       (一)尽快颁布适用于新能源产业的专门税法

       现行新能源产业相关的税收政策散见于多部门的多项文件规定中,形式单一、更新滞后,难以应对新能源产业日新月异的发展需要。作为国家重点扶持的新兴产业,有必要根据《可再生能源法》和相关战略规划,量身制定专门的税收法律,在整合现有税收规定的基础上细化实施条例,满足新能源产业各个环节、多重阶段的发展需要,也发挥政府宏观调控对新能源产业更强的导向性。

       (二)根据产业需要选择最适合的税收优惠方式

       根据新能源产业发展的需要选择出最适合的税收优惠方式,这也是税收政策能够达到预期目标的基础。在新能源企业初设时,要多采用免税期、投资税收抵免等缓解因巨额投资和回收期长给企业带来的资金压力;在新能源企业投产初期,通过优惠税率、增值税抵扣,解决企业成本偏高推高价格而挤压利润的问题;到新能源企业发展成熟后,通过出口退税鼓励成熟起来的新能源产品走向国际市场,通过加计扣除、加速折旧,鼓励新能源企业继续投入技术革新和设备研发。

       (三)支持新能源产业发展的流转税改革

       1.完善增值税政策

       完善新能源产业增值税的重点应放在准确判断各新能源行业或产品的特点,选择更加合理的税负水平。如在新能源电力发展初期减少项目运行负担,将新能源电力项目的增值税税负统一降低,可选择6%的征收率或规定在一定期限内(如3—5年)将增值税返还给新能源发电企业等;对于固定资产抵扣时间长造成企业资金成本偏高,可先规定一定比例增值税返还,剩余比例的部分再进行逐年抵扣,另外还可适当缩短抵扣期限;为鼓励科研开发,对相关新能源设备可实施进口设备免税和采购国产设备全额退还增值税的优惠政策。

       2.完善消费税政策

       完善消费税可以通过对传统能源的高污染和高能耗征收高额消费税,同时直接对新能源给予更多的消费税优惠,从而增加两种能源消费税的差距。第一种做法对耗能越高、污染越严重的项目要实行惩罚性的高税率,并将这部分税款转移用作新能源有关项目节能减排技术的研发。第二种做法是有针对性的对新能源产品少征或减免消费税,如对生物柴油实行低税率,并且对外购或委托加工收回的柴油用于连续生产生物柴油,准予从消费税应纳税额中扣除原料已缴纳的消费税税款等。

       3.完善关税政策

       为了排除新能源技术和设备进口的障碍,可以分情况给予多层次的进口关税优惠。如分为急需且国内不能生产、需要但国内生产不足以及需要且国内生产充足三种情况,分别给予免征、减征和按常规征收进口环节关税。同时对太阳能热水器等国内生产已经成熟的新能源产品免征出口环节关税,帮助这些企业以价格优势拓展国际市场。

       (四)支持新能源产业发展的所得税改革

       企业所得税与新能源生产环节关系最为密切,因此可以优化设计优惠政策,加大优惠幅度,并逐步使之成为新能源产业税收优惠政策的主导。第一,新能源企业具有与高新技术企业同样的战略意义,应比照其享受15%的优惠税率;第二,明确新能源企业享受“三免三减半”政策的相关细节,如“第一笔经营收入”以收付实现制确认,允许新能源发电企业将年底的结算收入延迟到次年初取得,尽可能延长优惠期间;第三,对新能源企业多渠道获得的财政性补贴收入、专项奖励资金、贷款利息中央财政补贴收入、设备投资补贴收入以及相关税收返还等实行免征企业所得税;第四,为鼓励国产新能源设备的推广,可将购置设备金额20%—30%的部分允许从应纳税所得中抵免,当年不足抵免的,可在规定年限中继续抵免;第五,加大对新能源领域的新技术、新产品、新工艺扩大加计扣除的力度。一方面对相关工艺、技术和产品以清单模式予以明确,另一方面适度增加扣除比例的幅度,除按现有规定据实扣除外,还要再按是否形成无形资产给予不同程度的加计扣除,即对研发费用100%的加计扣除和无形资产成本200%的摊销;第六,允许新能源企业对所使用的关键设备采取加速折旧的方法,如风电企业可将固定资产的折旧年限缩短至8—10年;第七,鉴于新能源企业实现利润周期长,要适当延长其亏损弥补期限。

       个人所得税也可以通过优惠政策促进个人参与到新能源产业发展中来。比如,对技术人员因新能源技术开发获得的地市级以上奖励应免征个人所得税;对个人向新能源企业提供或者转让相关专利权、非专利技术所取得的特许权使用费,要提高费用减除额度或者降低相应税率;对个人从新能源企业取得的股息、红利收入,要设置相应免税期限;通过一定比例的退税鼓励新能源个人消费。

       (五)为新能源企业提供优质的涉税服务

       优质的涉税服务是新能源产业各项税收扶持政策得以贯彻落实的重要保障。首先,要加大政策宣传造势,有针对性的对不同行业类型、不同层次纳税人以及不同需求,分类进行政策宣传,扩大全社会对新能源税收政策的认知;其次,主动深入新能源企业,了解其在税收政策中的需求,帮助企业能够用好用足税收优惠政策,在常态化的沟通中进一步降低税收负担和税收风险;再次,打造涉税服务加强版,为新能源企业落实提供“一对一”的个性化服务,帮助企业规范涉税会计核算和加强内部控制;最后,在税收政策自主权限内,更多的向新能源产业倾斜,为新能源企业营造更好的政策环境。

       (六)引导税收政策与新能源产业发展的现实需要接轨

       税收政策要发挥作用,就必须贴合新能源产业的现实需要而设计。首先,出台新能源产业的税收政策要从基本国情出发,不能照搬国外经验而直接嫁接;要从当前新能源产业的发展阶段出发,过高的政策设计只能是空中楼阁;要从新能源产业的全球化趋势出发,迎合国际惯例将国际因素充分融入到税收政策中。其次,新能源税收政策所面临的另一个现实是必须处理好市场和政府的关系。针对新能源产业显著的外部性,同时又存在稳定性差和风险性高,政府的支持政策必须在培育新能源产业中首当其冲。然而,任何产业发展都离不开市场,需要市场与政府相互协调发挥作用。因此,在制定税收政策时,主要通过规划和各种优惠措施支持产业创新和深挖潜力,扫除制约产业发展的制度障碍,并促进市场机制更好的发挥作用。

       (七)加强税收政策在新能源产业发展中的杠杆性

       税收政策在实施过程中有明显的杠杆性,因此,为了用好税收政策,应特别重视政策杠杆性的发挥。首先,税收政策杠杆性的重要体现在于弥补市场缺陷,增进市场效率,推动新能源产业做大做强。其次,强化税收政策杠杆性要把握适当的度。税收政策是新能源产业发展的最好助力,但一定不能逾越市场机制,当产业逐渐成熟后,税收政策应积极退出。再次,杠杆性还要求税收政策在调控新能源产业发展中,要明确方向,突出重点,做到有的放矢。对一些战略性和关键性技术领域、经济社会发展需要解决的重大能源问题、关系国家经济和社会发展的优先领域和创新性项目,税收政策应做到重点支持,并展现较强的引导性和激励机制。

       (八)促进税收政策不断契合新能源产业的未来发展目标

       产业发展需要相当漫长的过程,税收政策在制定中应有前瞻性,在满足现实需求的同时,关注产业未来发展方向和目标。目前新能源产业发展已初具规模,发展的重点在于激励创新、强化投资、规避风险以及优化成本。那么,税收政策的短期目标应提升新能源产业的市场认可度,鼓励多元资本参与,逐步推动新能源产业优化升级,并融入国家能源经济发展战略。而长期目标应放在理顺新能源产业发展中的市场和政府关系。因此,税收政策不是简单的“兜底”,而要促进一种新机制的形成——依靠完善的市场运作,在竞争中公平的争取政策支持,提高产业化水平与核心竞争力,积累产业自我发展的动力。

       税收政策的短期目标和长期目标各有侧重又相互融合,在政策的具体制定中还要特别关注实施步骤。一是要尽快解决新能源产业当前遇到的问题,包括理顺中央和地方在产业发展中的税收责任和利益、用税收调控产量与效益等;二是要建立一个“市场为主、政府扶持、法律约束”的综合保障机制,提高税收在优化新能源市场环境中的作用。将政府参与的手段逐步由行政手段为主转向以经济调控手段为主,并完善不同政策之间的系统性和协调性。

       (九)实现税收政策差异化以遵循新能源产业发展规律

       税收政策一般通过税收优惠、税收减免等形式作用于产业发展,但是根据新能源产业发展的不同阶段,税收政策的实现形式应有差异并体现不同侧重点。

       在产业萌芽期,政府大都以财政补贴作产业发展的主要动力。当产业逐步实现规模化、商业化后,政府通常倾向于增加税收调控,用税收激励配合市场机制的发挥。经调查统计,在资源发掘、研究开发、产业化初期及成熟期、商业化初期及成熟期的各阶段中,财政政策发挥作用的阶段主要在前半部分,而税收政策适宜在产业化及以后的阶段发挥作用。

       在资源发掘和研究开发阶段,要针对国家投入的财政资金予以免税,社会或企业投入的资金可以缓征或者允许以开发费的方式在税前直接列支。在产业化初期及逐渐成熟的阶段,税收政策的支持力度要加大,以税收减免、税收优惠、税收返还等方式实现。在商业化初期,财政政策基本可以退出,同样税收政策也要同时弱化。而到了商业化的成熟阶段,财政政策要完全退出,税收政策要采取如税收减免或其他一些力度更弱的手段。总的来看,税收政策与财政政策作用的发挥是有层次的,税收能够起作用的方面,尽量不用财政政策,也就是尽可能依靠税收政策提振新能源产业发展。

 

 

       摘自国家社科基金项目“促进新能源产业发展的财税政策研究”最终成果