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中国与“一带一路”沿线国家的安全合作路径分析


日期:2017-01-24             来源:市社科规划办              作者:王昶 徐正源

    ◎中国在增加安全领域公共产品输出、提升与沿线国家安全合作的同时,应注意加强自身及沿线国家的个体安全保障能力建设。既要确保中国自身有足够能力有效保障“一带一路”经济项目的顺利推进,又要推动并支持沿线国家增进自身安全保障能力的努力,做到“授之以渔”。


    中国政府在统筹国内国际两个大局的基础上,于2013年正式提出“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略倡议。三年来,在中国与“一带一路”沿线国家的共同努力下,该倡议取得了显著成果,在顶层设计上实现了有关国家发展战略的对接,在通道建设上实现了重要经济走廊与海上通道的贯通,在制度建设上实现了贸易、投资、金融、运输等方面的融通。“一带一路”已成为联结沿线60多个国家的利益纽带与合作渠道。

    “一带一路”建设在启动初期,奉行“经济先行”的原则,重在大力推动经贸合作、产能合作、交通运输互联互通以及丝路基金、亚洲基础设施投资银行等经济合作举措。这种部署既有利于在全面规划海外利益整体布局的同时,聚焦经济合作的中心任务,推动在重点方向上快速取得“早期收获”;也有利于减少该倡议的推行阻力、有效加快其推行进度。

    但是,虽然“一带一路”建设面临的安全环境总体稳定,但部分国家和地区面临的安全问题为“一带一路”建设、尤其是其中的经济合作带来现实威胁。这既为中国与沿线国家加强安全建设提出迫切要求,也为双方推进安全合作提供了新契机。实际上,在过去三年中,中国在提升与沿线国家安全合作方面,已经进行了一些有益尝试。譬如说,2014年11月,中央政法委书记孟建柱作为习近平主席的特使,对位于“一带一路”交通要冲的伊朗、土耳其和埃及三国进行访问,讨论加强双边反恐合作。又如,2016年11月李克强总理在访问上海合作组织时也提出强化安全合作的倡议。这些都充分表明,在“一带一路”建设中,中国已经将与上述支点性国家和地区组织进行安全合作、加强安全建设放在了突出位置。 

    2014年11月召开的中央外事工作会议指出,“要统筹发展安全两件大事”。同样道理,经济合作和安全合作也同为“一带一路”推进的两个要点,如车之双轮、鸟之双翼,不可偏废。只有坚持经济合作与安全合作并重,中国和沿线国家才能既收获经济发展的红利,又实现安全共享的多赢局面。只有通过这种“两手抓、两手都要硬”的办法,才能维持总体环境稳定这一有利的大局,才能实现发展与安全的良性互动,才能确保“一带一路”建设的全面、顺利推进。

    一、“一带一路”建设中的现实安全风险及潜在安全问题

    目前,在“一带一路”沿线地区,大致分布着4种类型的安全风险,其中既包含海盗和恐怖主义袭击等非传统安全问题,也包括地区国家间争端与冲突等传统安全问题;既存在个别国家政局动荡产生的不稳定因素,又存在区域外大国介入地区安全事务产生的地缘安全问题。这些安全问题的存在极大地威胁了中国的海外利益及其与沿线国家间的经济合作,干扰了“一带一路”建设的实施进程。中国亟需加强安全公共产品的输出,开展与沿线国家间多层次、多维度的安全合作,全面推进安全建设。

    第一,“一带一路”的战略运输通道总体安全通畅,但也面临海盗和恐怖主义袭击等现实安全威胁。落实“一带一路”倡议的关键因素之一是确保互联互通的顺畅,为此就必须首先保证战略运输通道的安全。否则,商道一旦出现“肠梗阻”,沿线区域“物畅其流、货尽其用”的目标就无法实现,“一带一路”对区域发展的重大作用就会大打折扣。经过沿线各国的共同努力,“一带一路”沿线地区总体而言安全、顺畅,但也有个别区域的安全状况不容乐观。处于“21世纪海上丝绸之路”沿线的马六甲海峡、索马里附近的东非和红海海岸都存在海盗威胁。2016年10月22日获救的阿曼籍台湾渔船NAHAM3号的26名船员,就被索马里海盗挟持长达4年多。同时,“丝绸之路经济带”途经的阿富汗、巴基斯坦、土耳其、叙利亚、乌克兰以及个别中亚国家等地都面临恐怖主义袭击风险。2016年8月30日,中国驻吉尔吉斯斯坦使馆遭遇恐怖主义袭击事件,就在 “一带一路”安全保障方面给中国敲响了警钟。

    第二,大部分“一带一路”沿线国安全形势稳定,但也有部分国家国内安全形势不断恶化,威胁着相关经济合作项目的安全。在“一带一路”沿线区域,大多数国家政局稳定、控制有效、总体安全,但也有一些国家处于内乱或内乱的边缘状态。这些国家中的交战集团、叛乱集团或分裂割据势力都有可能成为“一带一路”相关项目的干扰力量。譬如说,阿富汗的塔利班势力就盘踞在“丝绸之路经济带”途经的交通要冲之上;巴基斯坦的塔利班势力也在许多地区十分活跃;缅甸北部也处于“民族地方武装”的控制之下;“伊斯兰国”组织更是攻占了从伊拉克到叙利亚的大片地区;叙利亚、也门、索马里、乌克兰的内乱仍在持续。土耳其2016年7月15日刚发生了未遂武装政变。这些国家内部动荡的政局以及不断恶化的安全形势都为“一带一路”建设带来现实威胁和安全隐患。

    第三,多数沿线国家之间均能和平相处,但也有个别国家之间处于冲突乃至战争的状态,干扰“一带一路”建设的顺利推进。“一带一路”建设要经过一些传统的冲突和矛盾高发地区,比如中亚地区存在着乌兹别克斯坦与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦之间的矛盾,南亚地区仍有印度与巴基斯坦的对峙,波斯湾地区依旧存在伊朗与海湾国家的对立,中东地区阿拉伯国家与以色列存在持久的冲突,亚美尼亚与阿塞拜疆等高加索国家之间仍旧关系紧张,欧亚交界处土耳其与塞浦路斯保持着传统对立,东部欧洲俄罗斯与乌克兰新近爆发了严重冲突等。这些火药桶一旦引爆并扩大,很可能会引发更大规模的地区冲突或战争,从而对“一带一路”建设的相关项目造成安全冲击和危害。

    第四,沿线国家大多对华友好,但也有部分国家存在“经济依靠中国、安全依靠美国”的投机行为,推动美国等域外大国卷入地区安全事务,从而使“一带一路”建设面临美国的地缘安全压力。“一带一路”建设涉及的国家,有一些和美国已有或正在发展安全联系。这其中比较典型的有三种情况:一是有的国家本身就是美国的盟国。比如说日本、韩国、新加坡、以色列、欧盟中的北约成员国等。二是中国周边国家中,有些正主动与美国发展军事关系,以对中国形成牵制。这类国家中比较典型的有越南、印度、菲律宾等。三是美国为实现对中国的地缘围堵、正在安全上积极拉拢的国家,包括蒙古、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、缅甸、泰国等。一旦这些国家成为美国介入地区安全事务的棋子,就可能对“一带一路”建设构成直接安全威胁。

    “随着安全环境的变化和安全威胁的多样化,对外安全合作已成为中国对外关系的重要内容。”习近平主席在2014年底的中央外事工作会议上也谈到,“要重视各种风险和挑战,善于化危为机、转危为安。”这为中国解决“一带一路”建设遇到的上述安全问题提供了原则指导。中国必须在“一带一路”经济建设的同时,加大安全领域公共产品的输出,深化与沿线国家的安全合作,既保障中国自身的经济和安全利益,又在为沿线国家和地区提供经济发展红利的同时,回应其安全诉求,整合其安全资源,提升其安全保障能力。具体可以从共同安全理念建设、个体能力建设以及地区和国际安全合作立体网络建设三方面进行。

    二、中国与沿线国家的安全合作路径:共同安全理念建设

    中国在推进“一带一路”建设的同时,应积极推介安全领域的“中国主张”,寻求沿线国家对“中国理念”的理解和认同,进而形成共同安全理念。这既是增进自身安全的根本举措,又是中国与沿线国家提升安全合作的重要基础。

    近年来,中国不断提出并完善着自身的安全理念体系。2002年,中国全面系统地提出了以互信、互利、平等、协作为核心内容的新安全观。习近平主席更是高度重视安全理念建设,仅2014年一年内就先后提出了中国的核安全观、总体国家安全观,以及倡导共同、综合、合作、可持续的亚洲新安全观。这表明中国对维护自身安全、加强地区安全合作的主要模式具有深入的考量,中国的安全理念体系日臻完善。

    在“一带一路”的安全建设过程中,一方面,中国应继续向沿线国家推介中国的新安全观,鼓励其彼此之间建立互信和平等的安全合作氛围,既为“一带一路”安全建设提供根本基础和政治支持,也有力回击个别西方媒体散布的、“中国借‘一带一路’推行新殖民主义”的不利舆论;同时,应推动沿线国家进行互利协作,建立地区经济和安全利益共享机制,充分调动相关国家参与“一带一路”建设的积极性和主动性,由中国的“独唱”变为所有相关国家充分参与的“大合唱”。

    另一方面,中国应大力解释和推介亚洲新安全观。在共同安全、综合安全、合作安全等新型安全理念基础上,着重推介“以发展促安全、以安全保发展”的可持续安全新思路,使沿线国家充分认识到促进发展、消除贫困是解决安全问题的重要途径,而安全稳定的环境是经济持续发展和民众福祉不断提高的基本保障。

    三、中国与沿线国家的安全合作路径:个体安全保障能力建设

    中国在增加安全领域公共产品输出、提升与沿线国家安全合作的同时,应注意加强自身及沿线国家的个体安全保障能力建设。既要确保中国自身有足够能力有效保障“一带一路”经济项目的顺利推进,又要推动并支持沿线国家增进自身安全保障能力的努力,做到“授之以渔”。

    第一,在中国自身安全保障能力建设方面,中国应尝试建立中转补给站,并鼓励中国安保公司走出去。在政府层面,中国为保障“一带一路”建设的顺利推进,应尝试建立海外军事行动的中转补给站,以减轻东道国的安全负担,并切实维护中国自身的海外利益。比如说,中国于2015年12月与吉布提签订协议,在多哈雷港建立军事后勤补给基地,以保护中方在该地区的经济和商业利益。中国国防部新闻发言人明确表示,“中国和吉布提正就在吉建设保障设施进行协商,该设施将更好地保障中国军队执行国际维和、亚丁湾和索马里海域护航、人道主义救援等任务”。这种后勤保障基地正是保障“一带一路”安全的较好模式,也是中国依靠自身力量保障海外利益的重要条件。

    在民间层面,中国政府还可积极鼓励中国安保公司“走出去”,推动其通过与承担双边合作项目的中外公司签订服务合同的方式为“一带一路”建设提供专业化程度较高的安全保障服务,并对“一带一路”关键设施开展安全保障。

    第二,在推动沿线国家加强安全保障能力建设方面,中国应予其多元化支持。一方面,沿线国家通过参与“一带一路”建设,实现了发展利益,增加了财政收入,从而拥有更充裕的资金进行安全保障能力建设;同时也能增强中央政府的控制力,一定程度上减少国内政局动荡的诱发因素。另一方面,中国应加强与沿线国家的军演和军援等防务合作。这既可增进与有关国家的战略互信,也能提升该国的安全保障能力。可以首先考虑加强两军交流,增加军事援助,逐步推动两军开展联合军事演习和反恐演练,增强沿线国家保障“一带一路”关键设施和重要项目的能力。同时,中国还应大力推进与沿线国家的军贸合作,在保障“一带一路”安全的同时实现中国军工产业“走出去”。中国在开展此类对外军贸合作时,要将安全能力建设相对落后、而其国内安全状况又相对较差的“一带一路”沿线国列为优先合作对象,予以适当政策倾斜,使其安全保障能力能通过合作得到有效提升。

    此外,中国还应主动推进与“一带一路”沿线国的网络安全合作,提升其相关安全保障能力。当前,网络恐怖主义已成为国际社会面临的一大公害。“恐怖组织滥用当今世界全球化、信息化的发展,不断传播暴力极端思想和制暴技术”,导致近年来恐怖主义活动大幅增多。中国积极倡导“共同构建一个和平、安全、开放、合作的网络空间”,并在网络安全方面不断完善自身的能力和经验。“一带一路”沿线的广大亚非国家、包括中东欧国家,维护自身网络安全的能力较为薄弱,面临的网络安全挑战相对较多。中国可在开展“一带一路”建设的同时,同步推进与相关国家的网络安全合作,帮助这些国家增强相关能力建设,有效应对相关挑战和问题。

    四、中国与沿线国家的安全合作路径:地区与国际安全合作立体网络建设

    中国与沿线国家还应着力加强多层面、多维度的地区与国际安全合作立体网络的建设,实现对“一带一路”建设的全方位保障。

    首先,中国应联合沿线国家围绕保障战略运输通道安全,推动建立地区安全联动机制,争取并利用国际资源,开展多层次反恐、打击海盗等地区和国际安全合作。一是中国要注重与有关国家开展反恐、打击海盗的双边安全合作,有效保障重点战略运输通道安全。比如说,中国根据联合国相关决议,参照有关国家做法,在得到索马里政府的同意后,组织中国海军护航编队,从2008年年底开始在亚丁湾索马里海盗频发海域护航。这是中国为打击海盗做出的实质性贡献,也是适合在“一带一路”安全建设中普遍推广的有效举措。二是要积极推动地区国家就保障战略运输通道安全开展合作,形成地区安全联动机制。在涉及“一带一路”重大项目安全的问题上,中国要积极扮演“斡旋者”和“促成者”的角色。比如说,湄公河“10•5”中国货船遇袭事件后,中国牵头于2011年12月成立的中老缅泰湄公河联合巡逻执法机制,就对保障这条促进中国和东盟互联互通的国际水道发挥了关键作用,值得“一带一路”安全建设学习和借鉴。
 
    其次,中国还应积极参与重点区域的危机管理机制建设,鼓励存在冲突的国家通过谈判协商解决矛盾和冲突。对于上海合作组织、东南亚国家联盟、南亚区域合作联盟、非洲联盟等已有相对健全磋商协调机制的地区性多边组织,中国应积极与这些组织开展安全合作,促进其完善相关机制,并在实践中积极运用争端解决机制。对于区域协调机制尚不健全的地区,中国应支持有关国家建立此类地区安全机制的努力,支持地区重要国家对相关冲突和战争进行斡旋和调解。通过上述努力,尽量减少地区国家间的冲突和战争对“一带一路”建设造成干扰。

    最后,中国还应大力参与相关多边安全合作机制,并推动联合国、国际刑警组织等国际组织将资源适当向“一带一路”沿线倾斜。要充分调动多边安全资源为中国所用,全方位推动“一带一路”安全建设。

    总之,推进“一带一路”建设,应在大力加强沿线国家经贸合作的同时,注重安全领域公共产品的输出,积极促进中国与相关国家的多层次、多维度安全合作,使“一带一路”建设能产生发展和安全两方面的效益,全面服务于中国的发展大局和总体外交,全面促进地区和国际的和平、稳定和繁荣。

 

    摘自北京社科基金项目“国际危机与中国海外利益保护问题研究”阶段成果