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对超大城市流动人口治理政策的建议:基于北京的问卷调查


日期:2017-02-03             来源:市社科规划办              作者:李程伟

    ◎当前我国各超大城市体量巨大,流动人口治理面临新挑战,尤以北京为典型。本文通过对北京四个区的问卷调查,发现不同类型及层次流动人口的留居意愿均处于高位,疏解工作艰难。本文合理关照“胡焕庸线”约束的视角,提出把握外来人口“向心式流动”形态,确立“融解”与“疏解”并举基本思路,扭转城市发展空间格局,研判和预防疏解政策非预期后果,探索社区包容性治理新方式等政策建议。


    超大城市集成了巨量的现代物质技术要素和人文社会要素,既是人类文明发展成果的集中体现,也在相当程度上考验着管理者的智慧与治理水平。经过改革开放三十余年的发展,北京现已成为集政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等功能于一体的超大城市,“大城市病”愈益凸显,流动人口治理面临新挑战。2015年中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》,把推动京津冀协同发展确定为一项重大国家战略,其核心是有序疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,并把2020年北京常住人口规模控制定位在2300万。同年,北京市委市政府出台《关于贯彻〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》,以疏解非首都功能为先导和突破口,提出解决北京“大城市病”、优化提升首都核心功能的系列措施,其中人口疏解是重要内容之一。作为首都,北京市历来重视流动人口服务与管理,近年来更是从其就业、居住、教育和生活等在城市空间中的行为规制入手,综合采取“以业控人、以房管人、以学控人、以证管人”的政策手段,着力控制流动人口的增长速度和总量,以求取得疏解效果。

    为了定量了解疏解效果,中国政法大学和零点有数集团联合课题组于今年上半年,选取朝阳、海淀、昌平、丰台等四个流动人口较多的典型区进行抽样调查,调查地点以流动人口聚集的城中村、批发或零售市场为主,发放和回收有效问卷1348份。该次调查的发现及所引发的思考,对于转型期各超大城市的流动人口治理具有一定的启发及参考价值。

    一、调查发现

    通过对调查问卷进行统计分析,总的发现是:在现有政策力度下,流动人口留居意愿依然高企,疏解局面艰难。在对流动人口总体的调查中,对于未来三年的打算,54.3%选择“一直留在北京”,20.3%将“视情况而定”,打算回老家或去其他城市发展的合计25.5%。其中,在批发零售市场工作的流动人口留京意愿最高,达到61.3%(21.7%持观望态度),在公司或机关事业单位工作的留京意愿为58.4%,其余服务业从业人口及无业人口留京意愿在50%-55%之间。调查虽发现留京意愿与收入水平存在一定正相关关系(月均收入在5001-7000元的留京意愿比例接近60%),但月均收入在2000元及以下的低收入困难人口留京意愿亦达到45%(这部分人口约占整个流动人口的1/5)。考虑到他们的艰难谋生状况,这一比例实际上并不低。

    调查还发现,“以业控人”效果优于“以房管人”。在当前市场疏解和小门店整治政策下,有两到三成的直接从业人口因受到冲击较大,拟选择离开北京。如果市场搬迁,28.2%的从业流动人口选择离开;如严格施行小门店整治,20.8%的从业流动人口选择撤离。如果严格执行以房管人政策,拆除违章建筑、取缔一切违规出租行为,也仅有13.1%的普通流动人口选择离开,19.3%视情况而定,高达67.6%的比例明确表示将继续留在北京。

    就年龄而言,16-55岁的中青年流动人口留京意愿普遍较高,比例达到55%以上。其中,36-45岁的比例最高,达到62.2%;26-35岁的选择留京的比例为48.1%,低于前者约14个百分点。主要原因是其子女正处于或即将进入义务教育阶段,受以学控人政策影响而难以在京接受正规教育。

    实地访谈和定性调查还发现,持观望态度或暂时拿不定主意的那部分人口,即使返回老家或去其他地方发展,在工作生活遇到困难或在严控政策稍有间歇的情况下,再行返京的可能性也比较大;有些干脆就在北京“打游击”,以拖待变。

    二、政策建议

    针对以上调查发现,本文提出五点政策建议:

    一是合理把握外来人口“向心式”的流动形态。尽管经过三十余年的快速发展,中国现已成为世界第二大经济体,但从发展阶段和人均水平来看,仍然是当今世界上最大的发展中国家,北京仍然是最大发展中国家的首都。区域之间、城市之间发展不均衡的程度大,京沪深等超大城市的“首位度”高,对流动人口的吸引力大,从全国范围来看以户籍所标定的人口流动呈现出典型的“向心式”流动的形态,各地区和各城市之间“网络式”和均衡化的人口流动格局远未达成且尚需一段艰难的时日。对此有合理的认知,是正确制定和出台流动人口政策的前提。

    二是确立“融”“疏”并举的基本思路。从黑龙江瑷珲至云南腾冲作一倾斜约45°的直线,可把全国分为两大部分:线之东南占全部国土面积约四成,却居住着全部人口的九成五左右,此即为人口地理学上的“胡焕庸线”。自1935年提出至今,这一人口分布格局基本保持稳定,盖因其同时也为我国的自然生态分界线。我们实现民族复兴中国梦,就需要在这约四成的国土上把绝大部分人口实现城市化,这是中国城市化面临的最大国情和最大挑战。近14亿人口的大国出现若干个几千万、上亿的城市群(都市圈),发展出若干所两三千万的超大城市,是合乎事物发展规律的。学习掌握建设、治理和运行这些超大城市及其城市群,是人类发展史上所不曾有过的难题。由此角度则可看出,超大城市的流动人口治理需要超越城市本位,摒弃单一疏解的思路,而应着力在“融解”与“疏解”辩证施策上见智慧和下功夫。

    三是扭转城市发展的空间格局。当前北京所产生的人口密度高、交通拥堵、环境恶化、资源紧张等问题,不能过于单一地归因到流动人口规模上。如此体量的超大城市,在空间发展形态上如果依然是“摊大饼”和“放射状”,交通不可能不拥堵。如若在京津冀协同发展乃至国家统筹的战略格局下,首都城市发展的空间形态逐步地转型到“组团式”、“多中心”的轨道上,“大城市病”的问题有望逐步得到缓解。例如,单就交通而言,在组团发展形态下再辅之“拆墙破院”,以畅通城区交通的毛细血管,合理增大交通线密度和路网设计,实施科学化智能化的交通管理,北京市改善交通的潜力是很大的。

    四是积极研判和预防政策非预期后果。当今中国是一个十几亿人的超大共同体正在经历深刻的社会大转型,包括北京在内的各超大城市并非处于社会的孤岛之中,其流动人口治理类的政策往往关涉全局,旁及其他,对其非预期后果需有较为充分的研判和预防。例如,以学管人政策可能导致部分学龄儿童不得不与父母分离而成为留守儿童,或者滞留北京难以接受正规的义务教育,从而诱发社会问题。再有,“城中村”的拆除,有可能将城里打工的农民工及其二代三代子女置于“农村回不去、城市不落脚”的“流民”境地。因此,从全局出发,逐步消除制度壁垒,使其一定的比例在城市安定下来,事关社会稳定大局。眼下的中国城市发展,要环境要秩序,但更要生活要包容。在流动人口治理问题上如若缺失包容,缺失全局,缺失风险意识,“按下葫芦浮起瓢”的现象将始终无法避免,最终会否导致社会风险爆发亦未可知。

    五是探索社区包容性治理新方式。包括人力在内的资源于流动之中实现配置,并且在现阶段向比较收益更高的超大城市和大城市流动,乃是市场经济自身规律使然,对此施以刚性的人口控制并不能奏效,这已为事实所证明。今年10月1日起北京实行居住证制度,但鉴于群租房管治更严、城中村逐步消失等原因,仅是提供合法稳定住所(拥有未来可以在本市居住6个月以上的住所)证明这一条,就会使许多的流动人口无法按规定办证。以居住证为载体实施“积分落户”,这对庞大的流动人口来说不具有管理上的意义。可以预计,居住证制度实行后的一段时间内,流动人口办证率低、基础信息难掌握、基层管理有盲区的问题可能更为严重。对此,建议从流动人口治理的现实出发,在其居住生活较为集中的社区探索包容性治理的新方式。例如,可以吸收有一定居住年限且综合素质好的外来人员加入流动人口管理队伍、社区社会组织,乃至社区自治组织;社区服务设施及项目也一定程度地向流动人口开放;社区论坛、议事、决策和事务治理等鼓励流动人口参加,等等。总之,要充分发挥基层社区的作用,不断增强社区的社会融合性和城市的社会亲和性,从而使流动人口治理在超大城市真正落地。

    三、结语

    正如在政府与市场的博弈中,由于顺应市场经济规律而造就改革开放三十多年的发展一样,如果较好地顺应现代城市演化发展的自身规律,同样也可以使暂时看来无解的问题最终能够得到真正解决。如前所述,“胡焕庸线”是我国的自然生态分界线(因而)也是人口分布分界线,这是我们追求城市化和现代化的既定约束条件。面对这一约束,决策者需要从国家战略高度克服城市本位局限,遵循超大城市和城市群自身演化发展规律,以“组团式”、“多中心”耦合发展的思路,来引导和调整包括北京在内的全国超大城市及城市群的发展。就北京而言,则需要将流动人口治理与首都空间结构和经济结构调整有机结合起来,同时确立“融”“疏”并举、寓“疏”于“融”的基本政策思路和治理策略,不奢望“毕其功于一役”,不追求短期控制的刚性效应,沉着引导和应对,使人类历史上不曾有过的如此规模的流动人口问题,在民族复兴与国家崛起的进程中同步得到解决。    


    摘自北京社科基金项目“人口疏解趋势下的北京市流动人口服务管理问题及应对策略”阶段成果