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社区自治与政府职能转变
更新日期： 2005-11-29    
基本情况
项目编号   01BJBKD015
档案号    
项目名称   社区自治与政府职能转变
所属学科   科社·党建·政治学
项目等级   北京市社科规划项目
项目类别   一般项目
规划期   十五规划
成果形式   专著
经费来源   北京资助
立项时间   2001年6月26日
预定完成时间   2002年3月1日
结项时间   (未公开)
信誉保证单位   北京市社会科学院
项目负责人   于燕燕
性别   女
出生日期   (未公开)
民族   汉
职务   副处级
职称   副研究员
学历    
学位   学士
研究专长   社区建设与政府行政
工作单位   北京市社会科学院
联系地址   (未公开)
邮政编码   (未公开)
电话   (未公开)
传真   (未公开)
个人网址   (未公开)
E-mail   (未公开)

项目主要参加者基本情况
(未公开)
姓 名 出生日期 专业技术职务 研究专长 工作单位
 汤晋苏  1961  教授  社区建设  民政部社区建设司
 王时浩  1957  教授  社区建设  民政部社区建设司
 张宁  1961  助理研究员  政府理论  北京社会科学院
 匡淑红  1965  助理研究员  社区建设  北京社会科学院
              
              
              
              
              
              
              
              
              
              
              
              
              
              
              
              

项目基本情况
主要研究内容
    本课题将围绕着政府主导型的社区自治与自治基础上的政府这个主题，从社区建设的制度背景与自治导向、社区自治的理论依据、公民有序的政治参与——基层民主建设、政府职能转变及政府体系优化、社区的界定与划分、政府与社区的关系、西方社区与政府的“冲突主义”理念、中国社区与政府的“合作主义”基础等方面展开研究。
    本课题研究的重点问题是政府应如何转变职能以保证社区自治的实现。要研究这个问题，就必须首先明确中国的社区建设为什么要有政府的参与，政府在社区建设中的主导作用是什么?在中国的社区建设中，政府发挥着主导作用，社区居民自治属于政府主导型自治，其原因是中国的城市居民自治处于萌芽状态，很不成熟，需要政府的自觉培育和引导，因此，在政府培育和引导自治的过程中，政府必须首先进行“自我革命”，改善自身的管理．重塑政府，否则，社区建设和居民自治都无法健康发展和成长。这就要求，第一，政府下放权力，从权力归属看，即还权于民，将本属于人民的权利交还与人民，从权力分配看，即放权于民，将部分管理权下放给人民，由人民自主管理，其管理载体就是社区居民自治。由此可以改变权力配置但计划的状态，使国家治理具有更广泛的人民基础。第二，转变职能。即从管理主导型转变为公共服务主导型，将政府的工作重心下移，以提供有效的公共产品服务社区，并在这一过程中建构社区，引导社区居民自治。第三，改变领导方式，随着全权全能体制的改革和对社区自治的培育，意昧着政府管理的基础不再是依附于自己的“单位”，而是依法自治的社区。通过下放权力、转变职能和改变领导方式，可以将全权全能“臃肿、低效”的政府改造为“精干、高效、廉洁”的政府。所以，实现社区居民自治不是不要政府，更不是弱化政府，而是要重塑政府，使政府更能适应环境的挑战。
    本课题的难点问题是如何理顺社区与政府的关系。原因是社区体制的建立是与中国行政体制改革紧密联系在一起的。政府行政体制改革的前提是在职能转变上下工夫，在我国政府行政体制改革未完成以前，街道办事处与社区的指导关系、社区对政府硬性摊派工作的拒绝权都将是浮于表面，难以实施。
    本课题预计将在中国社区自治的模式研究上有所突破。
    本课题酌研究方法：
    1、参与观察法——实地调查的主要方法。
    2、个案访谈法——深入解剖典型的主要方法。
    3、文献研究法—系统研究的重要方法。
子课题划分
1、《社区体制与政府职能转变》研究报告  汤晋苏、王时浩
2、《街道与社区的关系》调研报告  张宁、匡淑红
3、《政府与社区自治》论文  于燕燕

项目研究过程
开题情况
(未公开)
中期阶段性检查
(未公开)
中期评估
评估专家   (未公开)
评估时间   (未公开)
评估形式   (未公开)
评估意见   (未公开)
项目阶段性成果
 1、《街道与社区的关系》调研报告 张宁、匡淑红
 2、《社区体制与政府职能转变》研究报告 汤晋苏、王时浩
 3、《政府与社区自治》论文 于燕燕
 4、社区建设中需要正确认识的几个问题（节选）
 5、

成果情况
成果名称   《社区自治与政府职能转变》
成果处理     结项表
成果主要内容
    《社区自治与政府职能转变》一书，从政府的职能与政府的职能与架构、政府的驰张规律与能力、政府的职能与转变、参与式国家、政府在社区建设中的行为、社区自治、、政府在社区建设中的行为、社区自治、治理的理念等多方面，论述了社区自治与政府职能转变的关系，全面阐述了政府职能转变是社区自治的前提和基础。
    书中阐述了政府职能是指政府的行为方向和基本任务。近代英国著名政治思想家密尔在《代议制政府》中曾经指出：“政府既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事务的一套有组织的安排”。“政府这两种职能之间的不同不是像‘秩序’与‘进步’之间的区别那样仅仅是程度上的不同，而是性质上的不同”。这里，密尔已经敏感到，政府职能之间可能存在的内在的矛盾以及这种矛盾的发展对政府的存在价值和动作能力可能构成的致命威胁。因此，作者试图通过对政府职能的结构、特性、弛张和转变等问题的探讨，弄清东西方政府职能的“弛张”发展规律，揭示从传统社会向现代社会和后现代社会转变进程中，不同发展水平的社会政府角色的变换及其达成条件。从而看出政府职能是如何规定着政府权力的结构演化和政府能力的强弱转换的。
    书中论述了政府职能的转变。指出，如果我们把政府职能放到现代化进程的时空流变中去考察，那么我们不难发现，从传统农业社会向现代工业社会和后工业社会的社会转型过程中，世界各国政府职能结构都或迟或早、或慢或快地出现了重心位移的现象，即通常所说的“政府职能的转变”。我们力图从宏观的视角，探讨现代化进程中不同类型的国家发生政府职能结构重心位移的原因，并通过对政府职能转变的障碍、动力和模式等问题的研究，揭示政府职能的转变与政府能力的相互关系及其对现代化进程的影响。
    政府职能转变具有两层含义。政府职能是政府的行为方向和基本任务。而政府职能的转变，即政府的行为方向和基本任务有了重大变化。如前所述，任何政府，其行为方向和基本任务均涵盖阶级统治、社会管理、社会服务和社会平稳等四大方面。因此，政府职能的转变只是意味着：⑴随着时空的流变，政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能。但在政府职能结构的重心从一个职能向另一个职能转移时，其他职能并不消失。⑵在政府职能结构的重心位移的同时，政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动。这是为了适应不同时期社会环境系统对政府行为方向和基本任务之重 心的不同要求，而作出的整体性结构调整。首先是职能内涵的变化。如在传统社会里，社会管理职能的内涵较为简单，主要限于维护法律秩序和征收赋税等。互了现代社会，社会管理的内涵日益丰富，出现了传统社会中没有的或较不重要的许多社会管理事务。其次是职能行使方式、方法等手段的变化。如，传统社会政府管理社会事务的方式方法是政治性、行政性、直接性的，而现代社会政府管理社会事务的方式是经济性、法律性、间接性的。政府职能转变过程中职能行使方式、方法的转变是达到政府职能转变即政府职能结构的重心位移这目的的技术，而不是政府职能转变本身。
    书中分析了政府职能转变的困难与障碍、政府职能转变的动力系统以及中国政府职能的转变，指出，改革开放前的中国社会，虽然工业已有一定的基础，但从总体上讲，仍是一个以自给自足自然经济为主体的传统农业社会。前述表明，从现代化进程的客观规律看，传统农业社会的政府职能向现代工业社会的政府职能转变，从现代工业社会的政府职能向后工业社会的政府职能转变的基础和条件是：实现国家与社会、政府与公民的关系从一元从属结构向二元分立结构和一体包容结构转变，而其中的关键又是构造公民社会。显然，中国政府若想实现适应现代化进程要求的职能转变，就必须从分阶级构建和推进中国的公民社会这一根本入手，进而达成公民社会的建构、政府职能的转变与现代化进程三者的良性互动发展。中国公民社会的构建和推进中国政府职能的转变，将经历以下三个阶段。
    1．政策驱动
    第一阶段(70年代末至90年代初)：以政府政策驱动为主导，体制和市场驱动为辅助，促进公民社会生长发育，政府职能的转变处于积畜能量缓慢起动的阶段。中国公民社会的构建和推进中国政府职能的转变，将经历以下三个阶段。
    2． 体制驱动
    第二阶段(90年代初至21世纪中叶)：以体制驱动为主导，以政策和市场驱动为辅助，促进公民社会成长壮大，政府职能开始实质性转变。
    3．市场驱动
    第三阶段(21世纪中叶以后)：以市场驱动为主导，以体制和政策驱动为辅导，促进公民社会走向成熟，完成政府职能从传统社会向现代社会 的全面转变。同时，开始了向后现代社会转型的漫漫征程。
    书中论述了社区建设中的政府行为，指出社区建设作为社区的一种有计划、有目标的积极性变迁，政府行为对其具有极其重要的作用。从社区建设的范围来说，它涉及到政治、经济、文化、社会等各个方面的工作是一项全方位的、整体性的综合工作，既包含物质文明建设，又包含精神文明建设。从社会科学理论视角看，它是行政学与社会学在社区发展中的有机结合。因此，社区建设既不完全是政府行为，也不完全是基层群众的自治行为，而是一个政府行为、社会管理、群众自治相结合的产物。针地当前我国城市社区建设的实际情况以及社区建设对政府行为的内在要求，正确认识和把握城市社区建设中的政府行为，充分发挥政府行为的作用，对加强我 城市基层政权建设和推动社区建设发展都有重大的理论意义和现实意义。
    城市社区建设中的政府行为，即是城市政府对社区建设实施指导和调控的各种具体的行为和过程，它与政府的整体职能有着直接的关联。近年来，我国各地政府在开展城市社区建设工作中，依据本地实际，充分运用政府行为，使社区建设能够依靠人民群众与政府机关的协同努力，发展社区的经济、社会与文化。各地对社区建设中的政府行为有了较为深刻的理解，对于它的重要意义有了比较明确的认识。（1）从我国目前的行政管理体制看，城市政府（通常指区、街基层政权组织）是本社区中最具权威性的组织，在社区建设中具有形成决策和执行决策的能力。由于城市政府是城市中具有相对独立性的组织，它拥有属于自己控制范围的经济组织、政治组织和文化组织。因而在社区建设中，它的决策决定社区建设的方向、速度，这就有利于在城市总体设计中按照社会化社区建设的要求，根据当地实际，制定社会经济发展规划，使社区建设有计划地、协调地纳入城市建设进程。
    （2）城市政府在本社区具有最强的综合协调能力，在社区建设中最能组织和协调社区的各行各业、方方面面，形成整合力量，形成社区化的内在联系和社区内各种组织间跨行业、跨地区的联系。从而可以在政策上启动社会各方面、各部门力量，进行立体延伸服务，使各部门各司其职。
    （3）城市政府具有控制的能力，由于城市政府掌握着决定社区生存与发展的主要政治力量和经济力量，能有效地运用行政、经济和法律手段，准确而有效地引导社区建设的方向，合理运用场地、设备和资源，限制任何偏离社区建设总目标的组织行为和个人行为，保障社区建设的健康发展。
    政府行为在社区建设中有着十分重要的位置，但并不意味着包揽一切，而是要求政府在社区建设中，运用行政、经济、法律等手段，组织社区内的不同组织和成员密切合作与协调，达到条块结合、上下结合，使社区建设充满生机和活力。
    书中分析了中国社区自治建设，指出，中国的社区自治组织是指社区的主体组织，即居民委员会。社区居民委员会的成员经民主选举产生，负责社区日常事务的管理。社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织
    显然，城市基层群众自治是随着新中国的发展而发展起来的，由于各种政治运动的冲击，经历的发展过程是比较曲折的，但是，实践证明，这种群众自治与中国的政治和社会发展具有很强的契合性，是当代中国社会主义政治建设中所不可缺少的重要组成部分。
    与城市基层群众自治相类似的居民自治，在世界上其他国家也有，但是，中国的城市基层群众自治有自己的特色，具体体现在它的功能上。概括来说，城市基层群众自治组织具有如下几方面的功能：第一，协助功能。城市基层群众自治组织，即居委会，是基层群众性的自治组织，因而属于政权体系外的组织。但是，由于它是国家政权所没有触及到的基层社会的主要的自治组织，而且以中国共产党的基层组织为领导核心，所以，它的早期　活动就很自然地被纳入由国家政权主导的整个政治过程中，成为国家调控社会的重要辅助组织。最早由石家庄提出的“二级政府，三级管理，四级落实”的城市管理体制，就是基于这样的现实而形成的。居委会的协助功能主要体现在协助政府宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、贫困救助等工作。
    第二，自治功能。从根本意义上讲，中国城市基层群众自治不是从社会直接发展起来的，而是国家政权建设和制度设计的产物。所以，这个群众性的自治组织，一开始就是作为与国家政权体系有深刻内在联系的组织而存在的，其性质、组织样式和制度形态都是由国家设计和确定的，从而决定了其性质，即其所具有的协助功能是其存在和发展的前提。但是，依据宪法和法律规定，居委会是自治性的组织，自治是该组织的本质属性，具体体现为居委会所具有的自治性和自治功能。这也就意味着居委会所承担的协助功能应以居委会的自治性和自治功能的发挥为基础。依据组织法，居委会的自治功能体现为自我管理、自我教育和自我服务上，而这些功能的自治性是以居委会由居民选举产生、其工作由居民承担以及接受居民监督为前提的。
    第三，协调功能。实际上，协调功能既是政治功能的一部分，同时也是自治功能的一部分，我们之所以将其独立出来强调，是因为居委会的这方面功能对中国社会具有特殊的意义。长期的计划经济和政府主导型的发展模式，使中国的国家与社会关系形成“强国家，弱社会”的格局，社会中具有自主地位的权威性组织发展有限，于是居委会就成为基层社会最重要的权威性组织，自然而然地承担起协调各种关系和矛盾的使命。居委会协调的主要关系有：居民与政府的关系、居民与单位之间的关系、居民之间的关系、家庭内部的关系。其中在调解民间纠纷方面，居委会中的“人民调解委员会”起了十分重要的作用。
    第四，治保功能。居民委员会组织法明确规定在居委会下设治安保卫委员会，其任务是协助维护社会治安。早在1952年，由当时的政务院批准，公安部颁布了《治安保卫委员会暂行组织条例》，1980年又重新公布了这一条例。条例规定，治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织，在基层政府和公安保卫机关的领导下进行工作。这个功能使居委会成为保障社区安全的重要的组织力量。
    综上所述，居委会所展示的这些功能是一种完全有中国特色的基层社会组织。这种组织既为社会的自主发展提供了合法的空间，而且也为民主地调控社会提供了制度和组织基础。
项目鉴定情况
鉴定人   (未公开)
鉴定形式   (未公开)
鉴定时间   (未公开)
专家鉴定意见
(未公开)
成果获奖及应用情况


经费管理
申请经费   (未公开) 批准经费   (未公开)
拨款情况
(未公开)
2001/7/4  2002/7/9           总 额
1万元  1.8万元           2.8万元 
出版补贴
申请金额   (未公开) 批准金额   (未公开)  
项目信誉评价    
备 注
 
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